Servizi di ingegneria e architettura: gare al ribasso

Varianti in corso d’opera, sospensioni e ritardi sul progetto e sull’opera finale, maggiori casi di contenziosi tra le parti. Questi sono solo alcuni dei più significativi effetti critici dell’applicazione di forti ribassi nelle gare per i servizi di architettura e ingegneria. Lo dimostra lo studio promosso dalla Fondazione Inarcassa e realizzato dal team di Ref Ricerche guidato da Fedele De Novellis, presentato lo scorso 26 maggio a Roma.

Ai lavori, introdotti dal Presidente della Fondazione Inarcassa, Franco Fietta, e dal Vicepresidente di Inarcassa, Massimo Garbari, hanno partecipato i senatori Salvatore Margiotta e Andrea De Bertoldi, rispettivamente capogruppo della Commissione Lavori Pubblici e Segretario della Commissione Finanze, gli onorevoli Erica Mazzetti e Patrizia Terzoni, entrambe della Commissione Ambiente, e in rappresentanza del Governo, il Sottosegretario al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, Giancarlo Cancelleri, e con un video messaggio rivolto agli ospiti, la Viceministra alle infrastrutture e della mobilità sostenibile, Teresa Bellanova. Il convegno, moderato da Helga Cossu, giornalista dell’emittente Sky, ha visto, inoltre, la partecipazione dell’avvocato Brugnoletti, titolare dello Studio Brugnoletti & Associati.

Sullo sfondo della giornata di lavori, l’attesa e le incognite che ancora permangono sull’approvazione da parte del Parlamento del disegno di legge delega al governo in materia di contratti pubblici^[1], nonché gli indirizzi assunti dal governo in merito alla programmazione dei progetti finanziati nell’ambito del PNRR. Come ha ricordato in apertura il Presidente Fietta, solo una corretta separazione dei ruoli di progettista e pubblica amministrazione, impegnata nelle funzioni di controllo e programmazione, può assicurare “efficacia ed efficienza nel processo di realizzazione delle opere”. Le competenze progettuali non si improvvisano, ha sottolineato il Presidente della Fondazione Inarcassa. Non si tratta solo di una questione di compenso o riconoscimento economico che, per quanto essi siano fondamentali per restituire la giusta dignità al lavoro del libero professionista, non esauriscono, né completano il dibattito pubblico e politico necessari per riformare la disciplina dei contratti pubblici rispetto alle tante sfide che attendono il Paese. E sul tema della dignità dei professionisti ha fatto il punto anche il Vicepresidente di Inarcassa, Massimo Garbari. L’applicazione del criterio del massimo ribasso è il “più difficile da sopportare” e non solo perché impatta sulla qualità delle opere, ma perché mortifica una intera categoria professionale sul piano della dignità umana. Il richiamo alla Carta costituzionale è evidente. È sull’art. 36 della Costituzione che si riflette il riconoscimento del diritto di ogni lavoratore, che sia dipendente o libero professionista, “ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa”. Un concetto di “alta democrazia”, ha ricordato Garbari, che mal si concilia con la pratica, e abuso, del massimo ribasso nelle procedure di gara e, più in generale, con la mission di Inarcassa, impegnata a tutelare la previdenza e a sostenere la crescita dei giovani professionisti.

^[1]. Il 14 giugno scorso il Senato ha approvato in via definitiva il Ddl Delega Contratti pubblici (S.2330-B), senza ulteriori modifiche rispetto al testo licenziato in seconda lettura dalla Camera alla fine del mese di maggio.

La parola è, quindi, passata al dott. De Novellis che ha illustrato i risultati della ricerca sui dati messi a disposizione dall’Autorità Anticorruzione. Non hanno sorpreso, purtroppo, alcuni dati emersi dallo studio promosso dalla Fondazione Inarcassa. Le gare assegnate con il criterio del massimo ribasso non producono risparmi sostanziali. Le stazioni appaltanti, sottolinea lo studio, ricorrono al massimo ribasso perché è una procedura apparentemente più “snella” che consente di ridurre i tempi di gara. A ben vedere, però, si tratta di un falso mito. I ricercatori, infatti, hanno dimostrato che le criticità sottese al ricorso del criterio del massimo ribasso superino quelle degli altri criteri.

Se è vero che le gare aggiudicate al massimo ribasso consentono una maggiore partecipazione di operatori economici, e, di conseguenza, maggiore concorrenza, è altrettanto vero che un simile vantaggio viene, almeno in parte, eroso già nella prima fase di gara, consistente nella valutazione della documentazione amministrativa presentata dai concorrenti. I dati raccolti dimostrano, infatti, che il numero di concorrenti esclusi nelle gare al massimo ribasso, è maggiore rispetto a qualsiasi altra tipologia di procedura^[2]. E ciò perché, sottolinea lo studio, il massimo ribasso attira quegli operatori – meno strutturati – che non parteciperebbero a una procedura con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, “disponendo di pochi vantaggi competitivi al di fuori di quello del prezzo”. Quest’ultima considerazione rafforza un altro dato. Le gare bandite col massimo ribasso potrebbero creare una cosiddetta selezione avversa, ovvero attirare concorrenti meno preparati, o che, per essere competitivi, propongono compensi eccessivamente bassi, con conseguenti ricadute nella fase esecutiva, come di seguito evidenziato.

^[2]. I tempi di notifica dei provvedimenti di esclusione e l’eventuale contenzioso conseguente incidono in misura significativa ad allungare i tempi di gara.

Sono state valutate, quindi, le gare^[3]con i maggiori ribassi e si è visto che sono 268 i giorni medi di ritardo sul progetto, contro i 237 di quelle con minori ribassi; i progetti ultimati con ritardi toccano punte del 66% nel caso di maggiori ribassi, contro appena il 34% in caso di minori ribassi; e addirittura, i contenziosi sono pari all’88% quando le gare sono aggiudicate con maggiori ribassi, e solo il 13% con minori ribassi. Proporre compensi eccessivamente bassi produce un effetto distorsivo in termini di concorrenza del mercato dei servizi di architettura e ingegneria. Non è solo una questione di equo compenso. In questo modo, infatti, si penalizza la qualità della progettazione e la sicurezza delle opere.

Tutto questo è stato confermato dai 3.435 professionisti iscritti Inarcassa che hanno partecipato alla survey condotta dal team di Ref Ricerche. Intervistati sul tema della partecipazione alle gare, i professionisti lamentano poca chiarezza e completezza dei bandi, oltre che la complessità della normativa. Oltre il 90% degli intervistati, rileva l’indagine, ritiene che uno sconto eccessivo possa compromettere il buon esito dell’opera. La componente prezzo – è la valutazione dei professionisti – non deve acquisire un ruolo preponderante ai fini dell’assegnazione degli incarichi che auspicano possano avvenire in un contesto meno complesso sul piano burocratico e amministrativo, e con minori interferenze da parte della politica.

^[3]. Indipendentemente dal criterio di aggiudicazione.

Il panel istituzionale si è aperto con un confronto aperto sui lavori in corso sul disegno di legge delega al governo in materia di contratti pubblici. L’onorevole Mazzetti ha sottolineato come purtroppo resista – nel Paese – una “cultura del risparmio” sulle prestazioni tecnico-professionali, che deve essere cambiata. Un sostanziale passo in avanti è il divieto di affidamento degli incarichi a titolo gratuito^[4] previsto nella delega al codice degli appalti, di cui l’onorevole Mazzetti è stata relatrice di maggioranza alla Camera. Le sfide che attendono il Paese, quelle ad esempio agganciate al PNRR, richiedono alte competenze progettuali, cui, però, corrispondono compensi bassi o, comunque, non adeguati. Il senatore Margiotta, nel corso del suo intervento, ha segnalato che la pratica del massimo ribasso si è diffusa nel nostro Paese soprattutto per il timore che ha la P.A. di incappare in errori e incorrere in procedimenti di natura contabile, qualora optasse per procedure più complesse. Le commissioni giudicatrici – anche nelle gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – finiscono con il sovrappesare la componente del prezzo, proprio per essere certe che non sarà mosso loro alcun addebito, in virtù del fatto che “hanno risparmiato”.

^[4]. Salvo eccezioni tassativamente previste dalla norma.

Il senatore De Bertoldi ha trattato gli stessi temi con uno sguardo politico più ampio. Per il segretario della Commissione Finanze, la riforma del codice dei contratti è ancora orfana della legge sull’equo compenso^[5] che l’attuale maggioranza “spezzatino” non ha il coraggio di approvare. È una legge, invece, fondamentale per ribaltare l’eredità delle “lenzuolate” della legge Bersani e restituire la giusta dignità e rispetto alle migliaia di professionisti impegnati nella progettazione. L’onorevole Terzoni si è soffermata, in apertura, sulla nuova disciplina delle varianti in corso d’opera che sarà introdotta nel prossimo Codice degli Appalti che, seppure in forma indiretta, limiterà i ribassi eccessivi. L’intervento è poi scivolato sul tema del superbonus. L’onorevole Terzoni ha respinto con forza lo storytelling che vede nel superbonus la causa dell’aumento dei prezzi delle materie prime. A suo parere, sono le più recenti dinamiche internazionali – ancor più della crisi economica scatenata dalla pandemia da Covid- 19 – ad essere la causa principale della crescita dei prezzi dei materiali e dei costi dell’energia in tutta Europa.

^[5]. Ancora ferma al Senato in seconda lettura al 6 luglio 2022.

Nella seconda parte dei lavori, è intervenuto l’avvocato Brugnoletti, da oltre trent’anni anni impegnato nel mondo dei lavori pubblici, il quale si è soffermato sulla questione del risparmio pubblico che deriverebbe dal ricorso al criterio del massimo ribasso. Lo studio promosso dalla Fondazione Inarcassa, ha sottolineato Brugnoletti, coglie le criticità del sistema degli appalti pubblici in Italia. Il massimo ribasso è uno strumento che – solo in apparenza – sembra in grado di garantire un risparmio per la pubblica amministrazione, ma le valutazioni andrebbero fatte considerando l’appalto nella sua interezza e non solo su una singola parte dello stesso. Andrebbero certamente favorite altre tipologie di gara più complesse, ma il nodo centrale resta quello della mancata qualificazione delle stazioni appaltanti e, più in generale, del livello di preparazione nel personale della pubblica amministrazione. Il risparmio non si ottiene su una singola fase della procedura, ad esempio, la progettazione. Questa pratica, diffusa tra il personale dipendente della pubblica amministrazione, non solo “strozza” una fetta importante del mercato e “mortifica” i professionisti, ma paradossalmente incrementa i costi a carico del “pubblico”, che, come visto, causa varianti, sospensioni e lungaggini burocratiche. Il risparmio si consegue, invece, guardando all’intero processo di appalto che si compone di tre fasi fondamentali: la programmazione, la gara e l’esecuzione. Comprimere i tempi della progettazione – che è una sub fase – è miope e deleterio.

In chiusura della giornata, è intervenuto il Sottosegretario alle infrastrutture e mobilità sostenibili, Giancarlo Cancelleri. Sulla scia dell’intervento dell’avv. Brugnoletti, il Sottosegretario ha sottolineato le carenze che ancora oggi permangono sul fronte della qualificazione del personale della pubblica amministrazione. Occorre, innanzitutto, intervenire e investire sulla professionalità dei dipendenti e degli uffici tecnici. Una carenza che si manifesta soprattutto nei piccoli comuni e a cui il ministero delle infrastrutture e mobilità sostenibili, ha ricordato Cancelleri, ha cercato di dare una risposta nell’ambito del programma Pinqua, il programma nazionale per la qualità dell’abitare nella progettazione. L’intervento ha poi toccato il nodo della semplificazione delle procedure. Intervenire sui “tempi morti” dei processi burocratici per abbassare la media degli attuali quindici anni per la realizzazione di una opera per farsi trovare pronti nel 2026 alla sfida del PNRR, ha concluso il Sottosegretario Cancelleri. ■