Le pratiche edilizie comunali, l’efficacia dei titoli e le ipotesi di annullamento

Lo scorso 6 maggio si è tenuto un webinar promosso da Fondazione Inarcassa relativo alle procedure sulle pratiche edilizie, focalizzando il quadro nazionale (allora vigente) e le possibili ipotesi di annullamento dei titoli abilitativi. Lo scopo era quello di fornire un quadro di insieme sui titoli edilizi come Permessi di Costruire, Segnalazione Certificata Inizio Attività (Scia) e Comunicazione Inizio Lavori asseverata (Cila), in relazione alle cause che potrebbero renderli inefficaci o annullabili dalla Pubblica Amministrazione. Tra l’altro a metà luglio è entrato in vigore il Decreto Legge n. 76/2020 “Semplificazioni” convertito in legge con modificazioni, il 10 settembre scorso con il quale sono state apportate numerose modifiche al D.P.R. 380/01 Testo Unico per l’edilizia. Inoltre, questi provvedimenti richiedono agli studiosi qualche giorno per essere metabolizzati e messi a fuoco efficacemente. L’attuale disciplina urbanistico-edilizia è strutturata su quattro livelli, ma in questa analisi vanno considerate soltanto le cosiddette “pratiche comunali edilizie”, escludendo quindi quelle finalizzate al deposito o autorizzazione agli uffici regionali anti-sismica (ex Genio Civile), paesaggistica, beni culturali, vincoli, eccetera.
I livelli di abilitazione degli interventi edilizi attualmente sono quattro, ordinati per rilevanza e portata delle stesse opere: permesso di costruire (sostituibile in certi casi dalla Scia), dalla Scia “ordinaria”, dalla Cila e infine l’edilizia libera definita da apposito Glossario. Quest’ultimo gradino può essere considerato un ambito di intervento escluso da ogni titolo edilizio comunale, ma ciò non significa che sia davvero libero. È assolutamente necessario ricordare ai committenti che questa libertà di intervento deve comunque rispettare tutti i vincoli paesaggistici e dei beni culturali, tutti gli aspetti di natura idrogeologica e idraulica, le rispettive norme di settore (come ad esempio l’antincendio) e infine tutte le prescrizioni e disposizioni eventualmente previste dallo strumento urbanistico comunale (Piano Regolatore) e regolamenti edilizi.
In altre parole, se è vero che l’installazione di una pergola è prevista dal Glossario per l’edilizia libera, è anche vero che un Piano Regolatore comunale potrebbe vietarne l’installazione in certe zone o su certi edifici per giustificati motivi di disciplina pianificatoria territoriale, estetica, caratteristiche costruttive e tipologiche, oppure per tutelare alcuni aspetti di pregio storico, architettonico o paesaggistico. Tradotto in parole povere, potrebbe darsi che il Piano Regolatore comunale vieti l’installazione di pergole nelle aree pertinenziali di una palazzina in stile “Liberty”. Alcuni titoli abilitativi hanno una loro durata di efficacia, oppure se a qualcuno aggrada dirlo, una specie di scadenza come gli alimenti. Trascorso il termine, questi perdono efficacia e non si possono effettuare altri interventi edilizi. In questo caso l’avente titolo deve premunirsi di un nuovo idoneo titolo per loro completamento, e in questi casi le opere da completare sono soggette alle eventuali diverse norme e piani regolatori, anche più restrittivi.
Se i permessi di costruire e Scia hanno una durata di efficacia triennale dall’inizio dei lavori, ciò non vale per le Cila: queste comunicazioni nel D.P.R. 380/01 non sono soggette a un termine entro il quale l’intervento va ultimato, decorso il quale diviene inefficace. E se ci pensiamo bene, spesso si traduce con opere avviate il cui termine si propaga per molti anni, lasciando credere al committente che vi sia una sorta di pratica edilizia aperta “sine die”, cioè senza fine. È bene predisporre fin dalla lettera d’incarico un apposito disciplinare che imponga un termine di conclusione dei lavori, nel solo interesse del committente, come per esempio gli aspetti delle detrazioni fiscali, peraltro diventate un “tormentone” dell’estate 2020 con l’entrata in vigore della Legge 77/2020 sul Superbonus del 110%.
Altro aspetto considerato nel webinar di maggio è stata l’analisi delle possibili cause di perdita di efficacia dei titoli abilitativi edilizi, che ha richiesto una serie di precisazioni e premesse. Molto spesso nel linguaggio comune diffuso anche tra i tecnici viene detto che la Scia si consolida con il silenzio assenso, ipotesi che invece vale espressamente per il Permesso di Costruire (a certe condizioni). In verità la Scia, essendo un atto privato e comunicato dal cittadino, non costituisce un provvedimento espresso rilasciato dalla Pubblica Amministrazione, e attualmente non è neppure equiparato allo stesso risultato. Esiste, infatti, un meccanismo simile che lo richiama, un effetto di efficacia condizionata che ci ricorda quello del silenzio-assenso. Infatti gli articoli 19-20-21 della legge n. 241/90 non prevedono espressamente ipotesi di formazione del silenzio assenso. Al contrario, esiste un termine di 30 giorni dal ricevimento della Scia entro il quale la Pubblica Amministrazione procedente svolge il controllo, con il quale può alternativamente inibire l’intervento qualora non sia conforme alle relative discipline e normative, oppure disporre la conformazione dell’intervento alle stesse discipline e norme, entro un determinato termine, così come disposto dall’articolo 19 comma 3 della Legge 241/90. Qualora il cittadino non provveda a conformarsi, l’intervento diventa improcedibile e vietato. Invece se la Pubblica Amministrazione rimane silente nei 30 giorni, ciò assume significato di completezza dell’istruttoria per la quale la P.A. non ha obiezioni e richieste di inibizione o conformazione da effettuare. Il silenzio in questo caso equivale ad efficacia della Scia, ma non a silenzio- assenso. La differenza può non apparire chiara, ma la differenza per quanto sottile, è importante ai fini procedurali amministrativi.
Una precisazione analoga tra Permesso di Costruire e Scia riguarda le ipotesi e procedure di annullamento in autotutela. È assai diffuso nel linguaggio delle costruzioni, se così si può definire, che la Scia possa essere annullata d’ufficio in autotutela come se fosse un permesso di costruire. In verità è necessario fare una netta distinzione: il permesso è davvero annullabile in autotutela dalla P.A. perché appunto, consiste in un atto espresso rilasciato dal Comune. La Scia, non essendo un atto espressamente rilasciato dalla P.A., bensì un atto di natura privata, è soggetta ad un altro meccanismo procedurale che potrebbe inficiare la sua efficacia e validità. In altre parole le verifiche e i poteri di controlli effettuabili dal Comune nei primi 30 giorni si possono estendere anche nei successivi 18 mesi. Ciò non vale indistintamente, ma avviene sulla base di una serie di presupposti e condizioni, in particolare per motivate ragioni di interesse pubblico da tutelare (art. 21-nonies della L. 241/90).
Anche qui il ragionamento e il meccanismo di perdita di efficacia è sottile. Però è importante sottolineare come la Scia può perdere efficacia. Tra l’altro, è bene sottolineare che il Decreto Legge “Semplificazioni” n. 76/2020 pubblicato in G.U. n. 178 del 16 luglio 2020, ha ulteriormente raffinato procedure e aspetti del silenzio-assenso per gli atti oggetto di rilascio da parte delle P.A.
In sostanza è stato introdotto il meccanismo per cui il diniego “tardivo” della P.A., cioè oltre i termini previsti per il silenzio-assenso, non abbia più efficacia. Ovvero: decorso il termine del silenzio assenso è nulla l’eventuale comunicazione di diniego giunta oltre questo termine, spingendo quindi ad attivarsi entro i termini previsti dalle norme procedurali. L’estate 2020 ha innovato molto il settore edilizio, con novità degne di interesse e studio. ■
 
L’emergenza sanitaria ha colpito anche il mondo della formazione, costretto a muoversi verso l’erogazione di soli corsi online. Fondazione Inarcassa era già preparata a rispondere a questa sfida, avendo fin dal 2015 avuto modo di sperimentare i nuovi metodi legati alla didattica a distanza e in piena emergenza ha significativamente potenziato gli strumenti on-line per rispondere alle esigenze formative, raggiungendo oltre 50 mila utenti per un riconoscimento di oltre 90 mila crediti formativi.Poter rafforzare questi aspetti, in questi mesi, è stata sicuramente una grande occasione per non fermarsi, dare spazio all’innovazione affinché la formazione possa rispondere a un bisogno di crescita e maturazione della persona.

Marzia Vianello