Procedimenti edilizi e burocrazia. Nasce “Ciclope”
Mostra Internazionale di Architettura
La Biennale di Venezia, FREESPACE
foto di Francesco Galli
Semplificare vuol dire ridurre la complessità e quindi rendere le procedure più facili. In direzione del principio di sussidiarietà, il Consiglio dell’Ordine degli architetti di Roma e provincia, deliberando nella seduta del 27 marzo 2018, ha istituito la Commissione Integrata Consultiva Lavori e Opere sui Procedimenti Edilizi – CICLOPE. Si tratta, ad oggi, di una Commissione che, in via sperimentale opererà su richiesta facoltativa all’esame del progetto edilizio, con conseguente formulazione di un parere non vincolante. L’obiettivo è quello di dare inizio a un percorso virtuoso, che ha la finalità, da un lato, di sollecitare le istituzioni competenti ad emanare il decreto attuativo previsto dalla L. n. 81/2017, dall’altro, di operare un tentativo per porre in essere l’auspicata cooperazione e integrazione istituzionale, dalla quale far scaturire il nuovo rapporto paritario e funzionale, di vera riforma per favorire la partecipazione e co-amministrazione da parte delle rappresentanze tecniche, che hanno, tra l’altro, anche finalità sociali tenuto conto che le attività svolte dall’architetto, hanno ricadute reali e complesse sui bisogni dei cittadini e del territorio. La semplificazione amministrativa, in generale, prende avvio dalla seconda metà degli anni Novanta con le cosiddette leggi Bassanini. La prima Legge Bassanini del 15 marzo 1997, n. 59 prevedeva tre princìpi fondamentali: la semplificazione delle procedure amministrative, la devoluzione amministrativa e la sussidiarietà. La semplificazione delle procedure amministrative rende più efficiente l’attività amministrativa che si sostanzia nell’individuazione di procedure celeri e regole certe, nella riduzione, dunque, del numero di fasi procedimentali e dei termini temporali per la conclusione dei procedimenti, con il conseguente riordino degli uffici. La devoluzione amministrativa consiste nel federalismo amministrativo, atto a ridurre e rideterminare le competenze di Stato, regioni e autonomie locali. La Sussidiarietà, infine, prevede l’assegnazione dei poteri e delle funzioni pubbliche ai livelli istituzionali territorialmente più vicini al cittadino (comuni, province, città metropolitane e regioni), al fine di perseguire l’interesse pubblico. A delineare il percorso di riforme sulla Semplificazione amministrativa, sono state le altre tre Leggi Bassanini (Bassanini bis L. n. 127/1997 – Bassanini ter L. n. 191/1998 – Bassanini quater L. n. 50/1999). Ulteriori previsioni sono state introdotte dal d.P.R. 28 dicembre 2000, n.445, Testo Unico in materia di documentazione amministrativa che contempla, tra l’altro, alcune concrete innovazioni come “ La dichiarazione sostitutiva di certificazione“ (art. 46) e “ La dichiarazione sostitutiva di atto notorio” (art. 47). A seguire nell’azione di Semplificazione amministrativa, la Legge di Stabilità dell’anno 2012 (Legge 12 novembre 2011, n. 183), che ha previsto nell’art. 15 la semplificazione dei rapporti con la pubblica amministrazione, mediante la presentazione delle dichiarazioni sostitutive in luogo dei certificati e degli atti di notorietà, e l’acquisizione d’ufficio dei dati e documenti che la pubblica amministrazione ha già in possesso. L’onere della parte privata viene limitato, dunque, all’indicazione degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti. Principio, in realtà, già presente nel riformulato art. 18 della L. n. 241/1990. Le fattispecie appena richiamate, che hanno come principale obiettivo quello di ridurre gli oneri a carico dei cittadini, sono state esplicitamente recepite in materia edilizia, dal Testo Unico d.P.R. 380/2001, all’art. 9-bis, introdotto dalla Legge 134/2012, che testualmente recita: “ Ai fini della presentazione, del rilascio o della formazione dei titoli abilitativi previsti dal presente testo unico, le amministrazioni sono tenute ad acquisire d’ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni e non possono richiedere attestazioni, comunque denominate, o perizie sulla veridicità e sull’autenticità di tali documenti, informazioni e dati”. L’insieme delle esigenze di semplificazione, trovano previsioni più recenti nella normativa di riorganizzazione della pubblica amministrazione, in particolare nella Legge 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. Legge Madia), che ha previsto l’adozione di uno o più decreti legislativi atti ad individuare, tra l’altro, la concentrazione dei regimi giuridici. I due successivi decreti emanati in materia edilizia sono: il d.lgs. 30 giugno 2016, n. 126 (c.d. Decreto SCIA 1) ed il d.lgs. 20 novembre 2016, n. 222 (c.d. Decreto SCIA 2), cui si deve aggiungere un terzo Decreto – emanato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministero delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione -, del 2 marzo 2018 pubblicato in G.U. Serie Generale del 07/04/2018, n. 81, derivante da una delle previsioni del d.lgs. 222/2016, inerente il Glossario Unico, elaborato solo per l’attività edilizia libera. Rimane così da redigere, ancora, il Glossario Unico per tutti gli altri interventi edilizi e i relativi regimi giuridici, nonché l’auspicato Decreto del Ministero della salute relativo ai requisiti igienico-sanitari di carattere prestazionale degli edifici. Di fatto, nonostante l’impegno legislativo per semplificare i procedimenti edilizi, si è, ancora oggi, in presenza di un quadro dei regimi giuridici che più che concentrazione, sembra essere una proliferazione. Attualmente, infatti, i titoli abilitativi previsti dal Testo Unico per l’Edilizia d.P.R. 380/2001 sono la comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA – art. 6-bis), la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA – art. 22), la segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire (SCIA in alternativa al PdC – art. 23) e il permesso di costruire (PdC – art. 20), nonché la residuale comunicazione inizio lavori (CIL – art. 6), per le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee. Titoli edilizi che, seppur oggetto di un’altra operazione di omogeneizzazione delle procedure, mediante l’adozione dei Modelli Unificati su tutto il territorio nazionale, approvati il 4 maggio 2017 ed il 6 luglio 2017 in sede di conferenze unificate tra Governo, Regioni ed Enti Locali (rispettivamente per i procedimenti sottesi allo Sportello Unico per l’edilizia – SUE ed allo Sportello Unico per le attività produttive – SUAP), rappresentano il punto di partenza da cui far decollare gli Sportelli Unici. Sarebbe auspicabile per il Paese una più coraggiosa operazione di riforma, che recepisca l’attuazione completa dei princìpi della dichiarazione, asseverazione, attestazione e più in generale dell’autocertificazione da parte privata (cittadino e tecnico, ognuno per la parte di propria competenza), con il mero compito di verifica da parte della pubblica amministrazione. Andrebbe, in sostanza, eliminato l’ultimo dei procedimenti di tipo provvedimentale/autorizzativo che si identifica nel permesso di costruire, tenuto conto che per quest’ultimo è prevista, peraltro, la possibilità di formalizzazione del silenzio assenso. Si potrebbe pensare ad un Titolo Edilizio Unico, aderente ai princìpi delle procedure semplificate (come l’attuale SCIA), che contempli la possibilità di realizzare tutti gli interventi edilizi di cui all’art. 3 del d.P.R. 380/2001, declinando l’inizio dei lavori nell’immediato, per gli interventi ascrivibili nella manutenzione straordinaria, restauro/risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia leggera, a trenta giorni dalla presentazione, per gli interventi classificati come di ristrutturazione edilizia pesante, a novanta giorni dal deposito, per gli interventi rientranti nella nuova costruzione, subordinando comunque l’inizio dei lavori all’acquisizione, da parte del SUE, di tutte le autorizzazioni, pareri, nulla osta o atti di assenso comunque denominati. Il Permesso di Costruire, derivante dalla precedente “Licenza Edilizia”, che conviveva in un testo di legge che aveva ricadute sia urbanistiche che edilizie, formulato nel lontano 1942, è ad oggi divenuto anacronistico. Nell’ambito dell’attuale disciplina che regola la pianificazione urbanistica ma anche di settore, piena di prescrizioni (indici di edificabilità, altezze, distanze, destinazioni d’uso e norme di dettaglio in genere), l’attività discrezionale della pubblica amministrazione risulta essere esigua e circoscritta solo, in piccola parte, a quella inerente le possibili deroghe (ossia il PdC in deroga di cui all’art. 14 del d.P.R. 380/2001) e a quella relativa a possibili cessioni di aree/realizzazioni di opere pubbliche (ossia il PdC convenzionato di cui all’art. 28-bis del d.P.R. 380/2001). Gli strumenti per realizzare una concreta semplificazione ci sono. È necessario, però, mettere gli enti locali nelle condizioni di attuarla a pieno, mediante uno Sportello Unico per l’edilizia (il 51% dei comuni italiani non sembra averlo neanche istituito), che lungi dall’essere concepito come un nuovo ufficio burocratico, deve, invece, essere ricondotto nell’ambito delle finalità per cui lo stesso è stato pensato, vale a dire l’unico punto di accesso per il privato che sintetizza in un unico procedimento gli eventuali endoprocedimenti a questo afferenti (come autorizzazioni, pareri, nulla osta, ecc., da acquisire per il tramite della Conferenza dei Servizi), senza che il privato acquisisca in maniera segmentata dai vari uffici competenti, gli eventuali atti di assenso comunque denominati. Dal quadro normativo sopracitato, emerge che l’adempimento dell’obbligo di semplificazione risulta strumento fondamentale per il raggiungimento delle finalità precipue dell’azione amministrativa, ispirata ai principi di trasparenza, economicità, efficacia ed efficienza, previsti dall’art. 1 della L. n. 241/1990. L’esito favorevole della semplificazione è, anche, strettamente connesso all’attivazione dei più moderni ed efficaci sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni (sportelli unici telematici), a una più spinta dematerializzazione degli archivi cartacei, alla possibilità di un accesso generalizzato alle banche dati e alla continua formazione interna nonché informazione e comunicazione verso l’esterno, che nel loro insieme rappresentano i presupposti essenziali di cooperazione. Il riformulato Titolo V della Costituzione e in particolare l’art. 118, enuncia oggi, parallelamente all’attività di semplificazione, quella afferente il principio di “ sussidiarietà”. Questo principio assunto nella sua dimensione “verticale”, ossia di ordine gerarchico istituzionale che vede l’assegnazione della generalità dei poteri e delle funzioni pubbliche ai diversi livelli istituzionali, risponde all’esigenza di portare il potere pubblico all’Istituzione più vicina al cittadino. L’art. 118 comma 4 della Costituzione sancisce, inoltre, una Sussidiarietà di tipo “ orizzontale” prevedendo che “ Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. A ciò si deve aggiungere quanto previsto dall’art. 5 della Legge 22 maggio 2017, n. 81, che sempre nell’ambito del principio di sussidiarietà prevede la delega al governo di adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge citata (ormai decorsi), uno o più decreti legislativi “ in materia di rimessione di atti pubblici alle professioni organizzate in Ordini o Collegi”, in relazione al carattere di terzietà di questi. Solo attraverso una sinergia tra attività di vera semplificazione e attuazione del principio di sussidiarietà, si potrà arrivare alla tanto attesa sburocratizzazione di un’amministrazione, che, di fatto, deve superare quel carattere di autoritarismo ed unilateralità che ancora oggi la contraddistingue. ■
tra quelli più cercati
