Normativa paesaggistica. Storia ed evoluzione

La prima legge di tutela del paesaggio nasce nel 1922 e porta il nome del filosofo Benedetto Croce, che all’epoca era il ministro della Pubblica Istruzione nell’ultimo governo Giolitti. Già dal 1920 Croce spronava il governo a porre un freno alle devastazioni delle peculiarità più note del territorio italiano e sosteneva che la tutela e valorizzazione delle bellezze dell’Italia fosse una necessità sia morale che di pubblica economia.

È da rilevare che questa legge si inseriva comunque in un lungo passato di attenzione al patrimonio storico e culturale, anche se frammentato in interventi legislativi fatti dai singoli Stati preunitari, in particolare dagli Stati Pontifici e dal Regno di Napoli (ad esempio, già sotto re Carlo VII di Borbone nel 1755, erano stati emanati vari bandi a tutela del patrimonio storico-artistico e i decreti borbonici del 1841-1843“vietavano di alzare fabbriche che togliessero amenità o veduta lungo Mergellina, Posillipo e Capodimonte.”).

La Legge Bottai del 1939

Durante il periodo fascista due sono le leggi che sono considerate il fondamento della tutela e conservazione del paesaggio e del patrimonio storico - artistico: la legge Bottai, n° 1089 del 1939, nella quale si parla soprattutto di “cose d’arte”, comprendendo quindi solo beni significativi dal punto di vista estetico e solo beni costituiti da oggetti materiali (considerata la legge di tutela più organica e avanzata del mondo dell’epoca), e la legge n. 1497 dello stesso anno, che riguarda la tutela ambientale, le bellezze naturali e panoramiche. La legge 1497/39 introduce per la prima volta il Piano Paesistico, come strumento per la regolamentazione e l’utilizzo delle zone di interesse ambientale, da redigere a cura del Ministero e da depositare nei singoli Comuni.

L’art. 9 della Costituzione

Con la Costituzione del 1948 il principio della tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico entra tra i principi fondamentali dello Stato; l’art. 9 della Costituzione Italiana, infatti, stabilisce al secondo comma che la Repubblica “tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

Le competenze alle Regioni

Nel dopo guerra, a seguito dell’incremento demografico e del forte sviluppo delle aree urbane, l’urbanistica finì per assorbire i Piani territoriali e paesistici che la legge Bottai riservava come competenza dello Stato. L’istituzione delle Regioni nel 1972 attribuì poi ad esse il governo del territorio e la redazione dei piani paesistici, lasciando allo Stato generiche funzioni di indirizzo e coordinamento. Inoltre la parola “paesaggio” fu rimossa e sostituita con “ambiente” o “beni ambientali”, senza precisare che cosa li distinguesse dal “paesaggio” e finendo quindi per unire la concezione di paesaggio a quella di urbanistica, ambito controllato da istanze locali contingenti e meno soggetto ai principi della tutela.

La Legge Galasso 1985

Più tardi con l’istituzione del Ministero per l’Ambiente nel 1985, vengono scisse le due nozioni giuridiche (che invece coincidevano quando dieci anni prima venne istituito il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali).

È in questo quadro che il 21 settembre 1984 il Ministero emanò il “Decreto Galasso”, convertito successivamente nella legge n° 431 dell’8 agosto 1985, meglio nota come legge Galasso che istituì il vincolo di tutela su tutto il territorio nazionale avente particolari caratteristiche naturali, e dispose inoltre “la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali” per la gestione e valorizzazione degli ambiti tutelati ai sensi della legge 1497/39. Successivamente, con il decreto 28 marzo 1985 veniva inibita qualsiasi attività in attesa della redazione e adozione dei Piani Paesistici.

Alcuni dei principi fondamentali introdotti dalla legge Galasso rappresentano ancora oggi i cardini dell’attività di tutela dei beni paesaggistici. I comuni e le regioni, pur mantenendo le loro prerogative in ambito di autorizzazioni paesaggistiche, sono obbligati a sottoporre all’esame delle Soprintendenze le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate (e quindi i relativi progetti) per la verifica della legittimità del rilascio dell’autorizzazione stessa.

Il Testo Unico 490/1999

Alla legge Galasso ha poi fatto seguito il D. Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, “Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali”, che aveva come obiettivo quello di unire, omogeneizzare e conseguentemente abrogare tutta la legislazione precedente in materia (le leggi del ’39, la legge Galasso L. 431/85 ecc…).

Il D.Lgs 42/2004

Il Testo Unico ha avuto vita breve in quanto nel 2004 il Governo ha emanato il Codice dei beni culturali e del paesaggio, D.Lgs 42/2004, che ha abrogato le precedenti normative pur non riuscendo ad essere fonte esclusiva della materia. Il Codice è il frutto del recepimento di Direttive comunitarie (come la Convenzione Europea del Paesaggio, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, il 19 luglio del 2000), anche se in molti aspetti ha ripreso il Testo Unico. Il D.Lgs 42/2004 si suddivide in due macro aree (che sostanzialmente riprendono le leggi del 1939): i beni culturali e i beni paesaggistici.

La Relazione paesaggistica

La Relazione Paesaggistica è prevista dal D.P.C.M. 12 dicembre 2005, emanato in ottemperanza di quanto disposto dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, e si inserisce in un quadro più ampio di provvedimenti intrapresi nel rispetto della Convenzione Europea del Paesaggio. È un documento essenziale che deve essere presente tra gli elaborati da produrre in aree sottoposte a tutela paesaggistica, in quanto costituisce un’autovalutazione dell’intervento proposto. I soggetti che autorizzano opere in zone vincolate dal punto di vista paesaggistico (Comuni e Regioni) sono tenuti a inoltrare le autorizzazioni alle competenti Soprintendenze di settore. Il Soprintendente, entro il termine di 45 giorni dal ricevimento degli atti può decidere di annullare, con provvedimento motivato, l’autorizzazione rilasciata dal Comune o dalla Regione.

 
Palermo S. Cataldo, foto di Ernesto Palmieri
 

La Relazione paesaggistica semplificata

In attuazione del disposto dell'art. 146 comma 9 del D.Lgs 42/2004, in data 09/07/2010 è stato emanato il D.P.R. n. 139 avente ad oggetto "Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità”, con il quale sono state stabilite procedure semplificate per il rilascio dell'Autorizzazione Paesaggistica.

La procedura prevedeva tre diverse semplificazioni:

• documentale (la domanda per il rilascio dell'autorizzazione semplificata è corredata da una relazione paesaggistica decisamente più snella);
• procedurale (previa una prima verifica in ordine alla applicabilità della modalità semplificata, entro 30 giorni dal ricevimento della domanda, si effettuano le valutazioni istruttorie);
• organizzativa (al fine di assicurare il sollecito esame delle istanze di autorizzazione semplificata, presso ciascuna soprintendenza sono individuati uno o più funzionari responsabili dei procedimenti in materia).

Il DPR n° 31 del 13/02/17

Infine con il DPR 13 febbraio 2017, n. 31 (che abroga il previgente DPR 139/2010) “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata”, vengono introdotte sostanziali modifiche alla normativa vigente in materia di autorizzazione paesaggistica semplificata, e vengono ampliate le categorie di opere e interventi per i quali non è necessario acquisire l’autorizzazione paesaggistica. Il DPR, infatti, esenta dall'autorizzazione paesaggistica 31 tipologie di intervento. In particolare, alcuni interventi prima soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata ora sono esentati dal nulla osta paesaggistico. ■