Il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici

Lo scorso 19 aprile è entrato in vigore il decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50, di attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture(G.U. Serie Generale n. 91 del 19 aprile 2016 Supplemento Ordinario n. 10).

Il decreto costituisce il nuovo Codice dei contratti pubblici e dispone l’abrogazione delle ulteriori disposizioni del D.Lgs. 163/2006, del regolamento di attuazione ed esecuzione del Codice dei contratti (D.P.R. 207/2010) e delle disposizioni in materia di sistema di garanzia globale di esecuzione (performancebond).

Per le disposizioni che non formano oggetto della ricognizione, gli effetti abrogativi decorrono dalla data del 31.12.2016, ove non incompatibili con il Codice e ove non intervengano, anteriormente a tale data, ulteriori linee guida dell’ANAC attuative del codice, ancorché non previste (art. 217, c. 2).

Si tratta dunque di una disciplina autoapplicativa; non è previsto un regolamento di esecuzione e di attuazione ma l’emanazione di linee guida di carattere generale, da approvare con decreto del Ministro delle infrastrutture su proposta dell’ANAC e previo parere delle competenti commissioni parlamentari. Le linee guida, quale strumento disoft law, contribuiranno ad assicurare la trasparenza, l’omogeneità e la speditezza delle procedure e fornire criteri unitari. Avranno valore di atto di indirizzo generale e consentiranno un aggiornamento costante e coerente con i mutamenti del sistema.

Entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo è possibile l’adozione di disposizioni integrative e correttive da parte del Governo.

Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti e nelle relative norme di attuazione.

Nella Gazzetta Ufficiale n. 164 del 15.7.2016 è stato pubblicato un Avviso di rettifica che va a correggere una serie di errori materiali e omissioni in numerose norme del decreto legislativo (circa la metà delle 220 norme). Fra i vari interventi alcuni riguardano l’art. 216 sulla disciplina transitoria, altri correzioni formali di errati riferimenti normativi esterni; altri ancora la correzione di riferimenti interni al testo; una ulteriore serie di interventi, correzioni formali che, peraltro, rischiano di mutare il senso del testo in termini che, pur essendo più corretti, sono comunque diversi da quanto letteralmente disposto dal testo sin qui vigente.

 

Le Norme

Il Codice è articolato per processi, in sequenza dal momento in cui si decide una procedura di affidamento a quello finale dell’esecuzione.

Declina la pianificazione, programmazione e progettazione, fasi fondamentali per la stazione appaltante, le modalità di affidamento, individuando i principi comuni a tutti i tipi di affidamento: trasparenza, economicità, efficacia, correttezza, tempestività, libera concorrenza, non discriminazione, applicabilità dei contratti collettivi al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto dei contratti, applicabilità della legge 241/1990, il RUP, le fasi delle procedure, i controlli sugli atti di affidamento e i criteri di sostenibilità energetica e ambientale.

Sono disciplinate le regole procedurali per ogni tipologia contrattuale: appalto, concessioni, altre tipologie quali quelle inhouse, contraente generale, strumenti di partenariato pubblico-privato (che ricomprende ilproject financing), strumenti di sussidiarietà orizzontale, il baratto amministrativo.

Vengono disciplinati i passaggi: verifica della soglia comunitaria e requisiti di qualificazione della stazione appaltante, modalità di affidamento e scelta del contraente, bandi, avvisi, selezione delle offerte, aggiudicazione, esecuzione, della verifica e collaudo.

 

Contratti esclusi

Il Codice non prevede deroghe all’applicazione delle ordinarie procedure di evidenza pubblica, a eccezione dei settori esclusi esplicitamente dalla direttiva e dei casi di somma urgenza e di protezione civile, nei quali si prevede che si possa disporre l’immediata esecuzione dei lavori o dei servizi necessari per rimuovere il pregiudizio alla pubblica incolumità entro limiti stabiliti. I limiti specificati nel nuovo codice sono di 200.000 euro o di quanto necessario per rimuovere il pregiudizio, per i beni culturali fino a 300.000 euro e per protezione civile nei casi di dichiarazione di stato di emergenza fino alla soglia dei lavori.

Tra i contatti cui non si applica il nuovo codice rientrano gli appalti pubblici, i concorsi di progettazione e le concessioni aggiudicati od organizzati in base a norme internazionali e/o direttamente esposti alla concorrenza su mercati liberamente accessibili.

Invece l’affidamento di contratti di sponsorizzazione di lavori, servizi o forniture per importi superiori a quarantamila euro, mediante dazione di danaro o accollo del debito, è soggetto esclusivamente alla previa pubblicazione sul sito internet della stazione appaltante, per almeno trenta giorni, di apposito avviso.

Il codice non si applica al caso in cui un’amministrazione pubblica stipuli una convenzione con la quale un soggetto pubblico o privato si impegni alla realizzazione, a sua totale cura e spesa e previo ottenimento di tutte le necessarie autorizzazioni, di un’opera pubblica o di un suo lotto funzionale o di parte dell’opera prevista nell’ambito di strumenti o programmi urbanistici.

 

Pianificazione Programmazione e Progettazione

Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. Il programma triennale contiene i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 euro e indicano i lavori da avviare nella prima annualità.

 

Partecipazione di portatori di interessi e dibattito pubblico

Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblicano nel proprio profilo del committente i progetti di fattibilità relativi ai grandi progetti infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, la città o sull’assetto del territorio, e nonché gli esiti della consultazione pubblica comprensivi dei resoconti degli incontri e dei dibattiti con i portatori di interesse. I contributi e i resoconti sono pubblicati, con pari evidenza, unitamente ai documenti predisposti dall’amministrazione e relativi agli stessi lavori.

Sarà un DPCM, da adottare entro un anno, a fissare i criteri per l’individuazione delle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale aventi impatto rilevante per le quali è obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico, e a definire modalità di svolgimento e termine di conclusione della medesima procedura (i criteri valgono per i nuovi interventi avviati dopo la data di entrata in vigore del codice).

 

Incarichi di progettazione

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice sono cambiate le norme che regolano gli incarichi di progettazione che, a differenza della vecchia normativa, sono sparse in tutto l’articolato. Si deve infatti fare riferimento ai seguenti articoli:

 

• Livelli della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi (art. 23);
• Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici (art. 24);
• Verifica preventiva dell’interesse archeologico (art. 25);
• Verifica preventiva della progettazione (art. 26);
• Procedure di approvazione dei progetti relativi ai lavori (art. 27);
• Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni (art. 31);
• Operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria (art. 46);
• Garanzie per la partecipazione alla procedura (art. 93);
• Criteri di aggiudicazione dell’appalto (art. 95);
• Ambito di applicazione (art. 152);
• Bandi e avvisi (art. 153);
• Organizzazione dei concorsi di progettazione e selezione dei partecipanti (art. 154);
• Commissione giudicatrice per i concorsi di progettazione (art. 155);
• Concorso di idee (art. 156);
• Altri incarichi di progettazione e connessi (art. 157).

Livelli della progettazione appalti concessioni di lavori e servizi

La progettazione in materia di lavori pubblici si articola secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici: progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo, che viene posto a base di gara.

Per la progettazione di lavori di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, paesaggistico, agronomico e forestale, storico-artistico, conservativo, nonché tecnologico, le stazioni appaltanti ricorrono alle professionalità interne, purché in possesso di idonea competenza nelle materie oggetto del progetto o utilizzano la procedura del concorso di progettazione o del concorso di idee.

Il nuovo progetto di fattibilità rafforza la qualità tecnica ed economica del progetto. La progettazione deve assicurare il soddisfacimento dei fabbisogni della collettività, la qualità architettonica e tecnico-funzionale dell’opera, un limitato consumo del suolo, il rispetto dei vincoli idrogeologici sismici e forestali e l’efficientamento energetico. Il nuovo progetto di fattibilità sarà redatto sulla base di indagini geologiche e geognostiche, di verifiche preventive dell’assetto archeologico, fermo restando che deve individuare il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività.

È stata prevista la progressiva introduzione di strumenti di modellazione elettronica che potranno essere utilizzate nelle gare bandite dalle stazioni appaltanti più qualificate.

È consentita l’omissione di uno o di entrambi i primi due livelli di progettazione, purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione.

Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni e la definizione dei costi di realizzazione attraverso l’utilizzo, ove esistenti, dei prezzari predisposti dalle regioni e dalle provincie autonome territorialmente competenti di concerto con le articolazioni territoriali del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti.

Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il costo previsto; deve essere sviluppato a un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. Deve essere, altresì, corredato da apposito piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti in relazione al ciclo di vita.

Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza, ai collaudi, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio possono essere fatti gravare sulla procedura cui accede la progettazione medesima.

Le progettazioni definitiva ed esecutiva devono preferibilmente essere svolte dal medesimo soggetto.

La progettazione di servizi e forniture è articolata, di regola, in un unico livello ed è predisposta dalle amministrazioni aggiudicatrici mediante propri dipendenti in servizio. In caso di concorso di progettazione, la stazione appaltante può prevedere che la progettazione sia suddivisa in uno o più livelli di approfondimento di cui la stessa stazione appaltante individua requisiti e caratteristiche.

 

Progettazione interna e esterna - Professionisti

Le prestazioni relative alla progettazione di fattibilità, definitiva ed esecutiva di lavori,alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla programmazione dei lavori pubblici sono espletate: dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti; dagli uffici consortili di progettazione e di direzione dei lavori; dagli organismi di altre pubbliche amministrazioni di cui le singole stazioni appaltanti possono avvalersi per legge; da liberi professionisti singoli o associati nelle forme riconosciute dal vigente quadro normativo di riferimento, ivi compresi, con riferimento agli interventi inerenti al restauro e alla manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici, i soggetti con qualifica di restauratore di beni culturali ai sensi della vigente normativa; dalle società di professionisti; dalle società di ingegneria; da prestatori di servizi di ingegneria ed architettura stabiliti in altri Stati membri, costituiti conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi Paesi; da consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista. Per questi ultimi soggetti sarà un decreto del Ministero delle infrastrutture, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente codice, sentita l’ANAC, a definirei requisiti che devono possedere (Artt. 24 e 46).

Lo stesso decreto individua anche i criteri per garantire la presenza di giovani professionisti, in forma singola o associata, nei gruppi concorrenti ai bandi relativi a incarichi di progettazione, concorsi di progettazione e di idee, di cui le stazioni appaltanti tengono conto ai fini dell’aggiudicazione.

Indipendentemente dalla natura giuridica del soggetto affidatario dell’incarico, lo stesso deve essere espletato da professionisti iscritti negli appositi albi previsti dai vigenti ordinamenti professionali, personalmente responsabili e nominativamente indicati già in sede di presentazione dell’offerta, con la specificazione delle rispettive qualificazioni professionali. Deve inoltre essere indicata, sempre nell’offerta, la persona fisica incaricata dell’integrazione tra le varie prestazioni specialistiche.

Per quanto riguarda l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria, sono ammessi a partecipare:

 

1. i prestatori di servizi di ingegneria e architettura (singoli, associati), i consorzi, i GEIE, raggruppamenti temporanei fra i predetti soggetti che rendono a committenti pubblici e privati, operando sul mercato, servizi di ingegneria e di architettura, nonché attività tecnico-amministrative e studi di fattibilità economico-finanziaria ad esse connesse;
2. le società di professionisti: le società costituite esclusivamente tra professionisti iscritti negli appositi albi previsti dai vigenti ordinamenti professionali, nelle forme delle società di persone di cui ai capi II, III e IV del titolo V del libro quinto del codice civile ovvero nella forma di società cooperativa di cui al capo I del titolo VI del libro quinto del codice civile, che svolgono per committenti privati e pubblici servizi di ingegneria e architettura quali studi di fattibilità, ricerche, consulenze, progettazioni o direzioni dei lavori, valutazioni di congruità tecnico economica o studi di impatto ambientale;
3. società di ingegneria: le società di capitali di cui ai capi V, VI e VII del titolo V del libro quinto del codice civile, ovvero nella forma di società cooperative di cui al capo I del titolo VI del libro quinto del codice civile che non abbiano i requisiti delle società tra professionisti, che eseguono studi di fattibilità, ricerche, consulenze, progettazioni o direzioni dei lavori, valutazioni di congruità tecnico-economica o studi di impatto, nonché eventuali attività di produzione di beni connesse allo svolgimento di detti servizi;
4. i prestatori di servizi di ingegneria e architettura stabiliti in altri Stati membri;
5. i raggruppamenti temporanei costituiti dai soggetti di cui alle lettere da a) a d);
6. i consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista, formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato nei settori dei servizi di ingegneria e architettura.

 

Le società costituite dopo la data di entrata in vigore del presente codice, per un periodo di cinque anni dalla loro costituzione, possono documentare il possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti dal bando di gara anche con riferimento ai requisiti dei soci delle società, qualora costituite nella forma di società di persone o di società cooperativa e dei direttori tecnici o dei professionisti dipendenti della società con rapporto a tempo indeterminato, qualora costituite nella forma di società di capitali.

Gli affidatari di incarichi di progettazione non possono essere affidatari degli appalti o delle concessioni di lavori pubblici, nonché degli eventuali subappalti o cottimi, per i quali abbiano svolto la suddetta attività di progettazione; ai medesimi appalti, concessioni di lavori pubblici, subappalti e cottimi non può partecipare un soggetto controllato, controllante o collegato all’affidatario di incarichi di progettazione. Le situazioni di controllo e di collegamento si determinano con riferimento a quanto previsto dall’articolo 2359 del codice civile. I divieti sono estesi ai dipendenti dell’affidatario dell’incarico di progettazione, ai suoi collaboratori nello svolgimento dell’incarico e ai loro dipendenti, nonché agli affidatari di attività di supporto alla progettazione e ai loro dipendenti.

Gli incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo di importo superiori a 40.000 e inferiore a 100.000 euro possono essere affidati dalle stazioni appaltanti a cura del responsabile del procedimento, nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza; l’invito è rivolto ad almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti. È vietato l’affidamento di attività di progettazione, direzione lavori, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, collaudo, indagine e attività di supporto per mezzo di contratti a tempo determinato o altre procedure diverse da quelle previste dal presente decreto.

Gli incarichi di importo superiore a 100.000 euro, sono affidati con procedura aperta o ristretta.

 

Trasparenza

Tutti gli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture, nonché alle procedure per l’affidamento di appalti pubblici di servizi, forniture, lavori e opere, di concorsi pubblici di progettazione, di concorsi di idee e di concessioni, devono essere pubblicati e aggiornati sul profilo del committente, nella sezione “Amministrazione trasparente” con l’applicazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Sono pubblicati, nei successivi due giorni dalla data di adozione dei relativi atti, il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni all’esito delle valutazioni dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali.

 

Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento

Per ogni singola procedura relativa all’affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti nominano, nel primo atto relativo ad ogni singolo intervento, un responsabile unico del procedimento (RUP) per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione. Le stazioni appaltanti che ricorrono ai sistemi di acquisto e di negoziazione delle centrali di committenza nominano, per ciascun acquisto, un responsabile del procedimento.

Per i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve essere un tecnico; ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare.

Gli incarichi di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, di collaudo, nonché gli incarichi che la stazione appaltante ritenga indispensabili a supporto dell’attività del responsabile unico del procedimento, vengono conferiti secondo le procedure del codice e, in caso di importo pari o inferiore alla soglia di 40.000 euro, possono essere affidati in via diretta.

La stazione appaltante può istituire una struttura stabile a supporto dei RUP.

Le stazioni appaltanti che non sono pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici individuano uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento, limitatamente al rispetto delle norme del codice alla cui osservanza sono tenuti.

 

Criteri di sostenibilità energetica e ambientale

Le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della PA attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’Ambiente. L’obbligo si applica per gli affidamenti di qualunque importo, per almeno il 50 per cento del valore a base d’asta relativamente alle categorie di forniture e affidamenti non connesse agli usi finali di energia e oggetto dei criteri ambientali minimi, mentre si applica per l’intero valore delle gare, relativamente alle categorie di appalto con le quali si può conseguire l’efficienza energetica negli usi finali quali:

 

1. acquisto di lampade a scarica ad alta intensità, di alimentatori elettronici e di moduli a LED per illuminazione pubblica e affidamento del servizio di progettazione di impianti di illuminazione pubblica;
2. attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio, quali personal computer, stampanti, apparecchi multifunzione e fotocopiatrici;
3. servizi energetici per gli edifici, servizio di illuminazione e forza motrice, servizio di riscaldamento/raffrescamento di edifici;
4. affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici e per la gestione dei cantieri della pubblica amministrazione.

 

Gare - Aggregazioni e Centralizzazione delle Committenze

Per gli appalti sotto soglia comunitaria, le stazioni appaltanti procedono: mediante affidamento diretto per affidamenti di importo inferiore a 40.000 euro; mediante procedura negoziata per affidamenti tra i 40.000 e i 150.000 euro, previa consultazione di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti; mediante la procedura negoziata senza pubblicazione del bando per i lavori tra i 150.000 euro e 1.000.000 di euro, con consultazione di almeno dieci operatori economici.

Prima dell’avvio di una procedura di appalto, le amministrazioni aggiudicatrici possono svolgere consultazioni di mercato per la preparazione dell’appalto e per lo svolgimento della relativa procedura e per informare gli operatori economici degli appalti da essi programmati e dei requisiti relativi a questi ultimi.

Le stazioni appaltanti possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro, nonché attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza.

Per gli acquisti di forniture e servizi di importo superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia di rilevanza europea nonché per gli acquisti di lavori di manutenzione ordinaria di importo superiore a 150.000 euro e inferiore a 1.000.000 di euro le stazioni appaltanti in possesso della necessaria qualificazione procedono mediante ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate. In caso di indisponibilità di tali strumenti anche in relazione alle singole categorie merceologiche, le stazioni appaltanti procedono mediante lo svolgimento di procedura ordinaria ai sensi del presente codice.

Le stazioni appaltanti inoltre possono acquisire lavori, forniture e/o servizi mediante ricorso a una centrale di committenza qualificata.

Le centrali di committenza possono: aggiudicare appalti, stipulare ed eseguire i contratti per conto delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori; stipulare accordi quadro ai quali le stazioni appaltanti qualificate possono ricorrere per l’aggiudicazione dei propri appalti; gestire sistemi dinamici di acquisizione e mercati elettronici.

 

Dialogo competitivo

Nel dialogo competitivo qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare in risposta a un bando di gara, o ad un avviso di indizione di gara, fornendo le informazioni richieste dalla stazione appaltante. Le stazioni appaltanti che intendono ricorrere al dialogo competitivo devono darne specifica motivazione. L’appalto è aggiudicato unicamente sulla base del criterio dell’offerta con il miglior rapporto qualità/prezzo. Soltanto gli operatori economici invitati dalle stazioni appaltanti in seguito alla valutazione delle informazioni fornite possono partecipare al dialogo. Le stazioni appaltanti possono limitare il numero di candidati idonei da invitare a partecipare alla procedura. Le stazioni appaltanti avviano con i partecipanti selezionati un dialogo finalizzato all’individuazione e alla definizione dei mezzi più idonei a soddisfare le proprie necessità. Nella fase del dialogo possono discutere con i partecipanti selezionati tutti gli aspetti dell’appalto.

 

Qualificazione

È richiesta la qualificazione sia agli operatori economici, per i quali è prevista una specifica disciplina, sia alle stazioni appaltanti, secondo standardpredefiniti e sistemi premianti che consentono, progressivamente, di appaltare opere, lavori e servizi più costosi e complessi.

È istituito presso l’ANAC, che ne assicura la pubblicità, un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte anche le centrali di committenza. I requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione sono individuati dalle linee guida dell’ANAC, adottate entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente codice. La qualificazione ha ad oggetto il complesso delle attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio o lavoro in relazione ai seguenti ambiti: capacità di programmazione e progettazione; capacità di affidamento e capacità di esecuzione e controllo.

Sempre presso l’ANAC è istituito il sistema delratingdi impresa e delle relative penalità e premialità, da applicarsi ai soli fini della qualificazione delle imprese, per il quale l’Autorità rilascia apposita certificazione. Il sistema è connesso a requisiti reputazionali valutati sulla base di indici qualitativi e quantitativi, oggettivi e misurabili, nonché sulla base di accertamenti definitivi che esprimono la capacità strutturale e di affidabilità dell’impresa. L’ANAC definisce i requisiti reputazionali e i criteri di valutazione degli stessi, le modalità di rilascio della relativa certificazione, mediante linee guida adottate entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice.

I soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro provano il possesso dei requisiti di qualificazione di regola mediante attestazione da parte degli appositi organismi di diritto privato autorizzati dall’ANAC.

 

Garanzie e Documento di gara unico europeo

Viene introdotto il Documento di gara unico europeo, per consentire un’immediata apertura della concorrenza europea e semplificazioni per gli operatori economici che utilizzeranno un unico documento per autocertificare l’assenza di tutti motivi di esclusione che la stazione appaltante verificherà.

Al momento della presentazione delle domande di partecipazione o delle offerte, le stazioni appaltanti accettano il documento di gara unico europeo (DGUE). Il DGUE è fornito esclusivamente in forma elettronica a partire dal 18 aprile 2018; consiste in un’autodichiarazione aggiornata come prova documentale preliminare in sostituzione dei certificati rilasciati da autorità pubbliche o terzi in cui si conferma che l’operatore economico soddisfa le condizioni previste.

Gli operatori economici possono riutilizzare il DGUE utilizzato in una procedura d’appalto precedente purché confermino che le informazione ivi contenute sono ancore valide.

Per gli affidamenti a contraente generale di qualunque ammontare e per gli appalti di sola esecuzione di ammontare a base d’asta superiore a 100 milioni di euro, il Codice prevede una nuova disciplina del sistema delle garanzie. La vecchia garanzia globale è eliminata e sostituita da due diverse garanzie, rilasciate contestualmente: la garanzia di buon adempimento, senza possibilità di svincolo, che permane fino alla conclusione dell’operae la garanzia per la risoluzione, che copre il costo del nuovo affidamento in tutti i casi in cui l’affidatario viene meno e il maggior costo che viene praticato dal subentrante.

 

Criteri di aggiudicazione dell’appalto

Quanto alla scelta del contraente, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sul miglior rapporto qualità/prezzo (che coniuga offerta economica e offerta tecnica) diviene il criterio di aggiudicazione preferenziale, obbligatorio per i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale, di importo superiore a 40.000 euro.

Il criterio del prezzo più basso resta solo per i lavori di importo pari o inferiore a € 1.000.000 (tenuto conto che la rispondenza ai requisiti di qualità è garantita dall’obbligo che la procedura di gara avvenga sulla base del progetto esecutivo) e per i servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato e per i servizi e forniture sotto soglia caratterizzati da elevata ripetitività.

L’aggiudicazione provvisoria è soggetta ad approvazione dell’organo competente secondo l’ordinamento della stazione appaltante e nel rispetto dei termini previsti dallo stesso, decorrenti dal ricevimento dell’aggiudicazione provvisoria da parte dell’organo competente. In mancanza, il termine è pari a trenta giorni. Il termine è interrotto dalla richiesta di chiarimenti o documenti e inizia nuovamente a decorrere da quando i chiarimenti o documenti pervengono all’organo richiedente. Decorsi i suddetti termini, la proposta di aggiudicazione si intende approvata. L’aggiudicazione definitiva non equivale ad accettazione dell’offerta.

 

Clausole sociali del bando di gara e degli avvisi

I bandi di gara, gli avvisi e gli inviti, con particolare riguardo a quelli ad alta intensità di manodopera, possono prevedere clausole sociali, volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato e la salvaguardia delle professionalità. I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto.

 

Subappalto

Il subappalto sarà possibile entro la soglia massima del 30% dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture.

Per gli appalti di lavori non costituiscono comunque subappalto le forniture senza prestazione di manodopera, le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo inferiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo inferiore a 100.000 euro, e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale non sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare.

È fatto obbligo all’affidatario di comunicare alla stazione appaltante, per tutti i sub-contratti stipulati per l’esecuzione dell’appalto, il nome del sub-contraente, l’importo del contratto, l’oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati.

 

Non si configurano come attività affidate in subappalto:

 

1. l’affidamento di attività specifiche a lavoratori autonomi,per le quali occorre effettuare comunicazione alla stazione appaltante;
2. la subfornitura a catalogo di prodotti informatici;
3. l’affidamento di servizi di importo inferiore a 20.000,00 euro annui a imprenditori agricoli nei comuni montani.

 

I soggetti affidatari dei contratti possono affidare in subappalto le opere o i lavori, i servizi o le forniture compresi nel contratto esclusivamente alle seguenti condizioni: che tale facoltà sia prevista espressamente nel bando di gara anche limitatamente a singole prestazioni e, per i lavori, sia indicata la categoria o le categorie per le quali è ammesso il subappalto. Tutte le prestazioni nonché le lavorazioni, a qualsiasi categoria appartengano, sono subappaltabili; che all’atto dell’offerta abbiano indicato i lavori o le parti di opere ovvero i servizi e le forniture o parti di servizi e forniture che intendono subappaltare o concedere in cottimo; che il concorrente dimostri l’assenza in capo ai subappaltatori dei motivi di esclusione.

 

Partenariato pubblico privato

Viene disciplinato nel Codice, per la prima volta, l’istituto del “Partenariato pubblico privato” (PPP) come disciplina generale autonoma e a sé stante, quale forma di sinergia tra poteri pubblici e privati per il finanziamento, la realizzazione o la gestione delle infrastrutture o dei servizi pubblici, affinché l’amministrazione possa disporre di maggiori risorse e acquisire soluzioni innovative. Si prevede che i ricavi di gestione dell’operatore economico possano provenire dal canone riconosciuto dall’ente concedente, ma anche da altre forme di contropartita economica, come l’introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna. Rientrano, nell’ambito del PPP, gli “interventi di sussidiarietà orizzontale”, ossia la partecipazione della società civile alla cura di aree pubbliche o alla valorizzazione di aree e beni immobili inutilizzati mediante iniziative culturali, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale. È disciplinato anche il “baratto amministrativo” per la realizzazione di opere di interesse della cittadinanza, con finalità sociali e culturali, a cura di gruppi di cittadini organizzati, senza oneri per l’ente.

 

Concessioni

Per la prima volta il nuovo Codice affronta in modo organico l’istituto della concessione. Viene prevista una disciplina unitaria per le concessioni di lavori, servizi e forniture, chiarendo che le concessioni sono contratti di durata, caratterizzati dal rischio operativo in capo al concessionario in caso di mancato ritorno economico dell’investimento effettuato. Si prevede, inoltre, che i soggetti privati, titolari di concessioni di lavori o di servizi pubblici, già in essere alla data di entrata in vigore del codice, non affidate con la formula della finanza di progetto o con procedure di gara a evidenza pubblica, siano obbligati ad affidare una quota pari all’80% dei contratti di importo superiore a 150.000 euro mediante le procedure a evidenza pubblica. Le concessioni già in essere si adeguano entro 24 mesi dall’entrata in vigore del Codice.

 

Superamento della Legge Obiettivo

Con l’eliminazione del ricorso a procedure straordinarie, si prevede il superamento della Legge Obiettivo, riconducendo la pianificazione e la programmazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari allo sviluppo del Paese, agli strumenti ordinari quali il Piano generale dei trasporti e della logistica triennale e il Documento pluriennale di pianificazione (DPP), di cui al decreto legislativo n. 228 del 2011. Per la redazione del primo DPP, il Ministro delle infrastrutture effettua una ricognizione di tutti gli interventi già compresi negli strumenti di pianificazione e programmazione vigenti e ne attua una revisione (project review). Per migliorare la capacità di programmazione e riprogrammazione della spesa per le infrastrutture di preminente interesse nazionale è prevista l’istituzione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di specifici Fondi.

 

Ruolo ANAC

Numerose le disposizioni a sostegno della legalità, partendo dal rafforzamento e potenziamento del ruolo dell’ANAC nel quadro delle sue funzioni di vigilanza, di promozione e sostegno delle migliori pratiche e di facilitazione allo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti. L’ANAC è chiamata ad adottare atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo e altri strumenti di regolamentazione flessibile, fornendo costante supporto nell’interpretazione e nell’applicazione del Codice. Viene favorita l’indipendenza delle commissioni giudicatrici, con la scelta dei componenti delle commissioni da un albo detenuto dall’ANAC. È prevista una specifica disciplina per i contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza, per i quali viene potenziata l’attività di controllo della Corte dei Conti.

 

Concorsi di progettazione

Sono previsti i concorsi di progettazione organizzati nel contesto di una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi e che prevedono premi di partecipazione o versamenti a favore dei partecipanti. Nel concorso di progettazione relativo al settore dei lavori pubblici sono richiesti esclusivamente progetti o piani con livello di approfondimento pari a quello di un progetto di fattibilità tecnica ed economica, salvo nei casi di concorso in due fasi. Qualora il concorso di progettazione riguardi un intervento da affidare in concessione, la proposta ideativa contiene anche la redazione di uno studio economico finanziario per la sua costruzione e gestione.

Le norme sui concorsi di progettazione si applicano anche ai concorsi di idee finalizzati all’acquisizione di una proposta ideativa da remunerare con il riconoscimento di un congruo premio. Sono ammessi al concorso di idee, oltre ai soggetti ammessi ai concorsi di progettazione, anche i lavoratori subordinati abilitati all’esercizio della professione e iscritti al relativo ordine professionale, con esclusione dei dipendenti della stazione appaltante che bandisce il concorso.

Con il pagamento del premio le stazioni appaltanti acquistano la proprietà del progetto vincitore. La stazione appaltante può affidare al vincitore del concorso di idee la realizzazione dei successivi livelli di progettazione, con procedura negoziata senza bando, a condizione che detta facoltà sia stata esplicitata nel bando e che il soggetto sia in possesso dei requisiti di capacità tecnico professionale ed economica previsti nel bando in rapporto ai livelli progettuali da sviluppare.

 

General contractor e albi per direttori lavori e collaudatori

L’istituto del contraente generale subisce una profonda rivisitazione. Per farvi ricorso la stazione appaltante dovrà fornire un’adeguata motivazione, in base a complessità, qualità, sicurezza ed economicità dell’opera. È vietato per il generalcontractoresercitare il ruolo di direttore dei lavori. È eliminata la possibilità di ricorrere alla procedura ristretta; sarà posto a base di gara il progetto definitivo e non più il preliminare.

Viene creato presso il MIT un apposito albo nazionalecui devono essere obbligatoriamente iscrittii soggetti che possono ricoprire gli incarichi di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici aggiudicati con la formula del contraente generale. La loro nomina nelle procedure di appalto avviene mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati indicati alle stazioni appaltanti in numero almeno triplo per ciascun ruolo. Il MIT disciplinerà le modalità di iscrizione all’albo e di nomina. Sono escluse da incarichi di collaudo varie figure, tra cui coloro che hanno svolto o svolgono attività di controllo, verifica, vigilanza e altri compiti relativi al contratto da collaudare.

 

Rimedi alternativi al ricorso giurisdizionale

Al fine di garantire l’efficacia e la celerità delle procedure di aggiudicazione e tempi certi nella esecuzione dei contratti viene introdotto un rito speciale in camera di consiglio del Tar. In particolare, si prevede che i vizi relativi alla composizione della commissione di gara, all’esclusione dalla gara per carenza dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico professionali sono considerati immediatamente lesivi e sono ricorribili innanzi al TAR entro trenta giorni dalla pubblicazione della composizione della commissione o dell’elenco degli esclusi e degli ammessi. L’omessa impugnazione di tali provvedimenti preclude la facoltà di far valere l’illegittimità nei successivi atti della procedura di gara anche con ricorso incidentale.

Sono poi previsti rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale, quali l’accordo bonario(esteso anche alle contestazioni per appalti di servizi e forniture, eliminando il ricorso alla Commissione e prevedendo la conclusione entro 45 giorni), l’arbitrato (prevedendo il solo ricorso all’arbitrato amministrato nonché l’istituzione di una Camera arbitrale che cura la formazione della tenuta dell’albo degli arbitri e dei segretari e redige il codice deontologico degli arbitri camerali), la transazione (nell’impossibilità di ricorrere ad altre soluzioni). Sono poi inseriti altri rimedi quali il collegio tecnico consultivo (con funzioni di assistenza e non vincolante, al fine di giungere, nella fase dell’esecuzione, a una rapida definizione delle controversie) e i pareri di precontenzioso dell’ANAC (dove l’ANAC esprime parere entro 30 giorni su iniziativa della stazione appaltante o di una delle parti su questioni insorte durante la procedura di gara). Il parere è vincolante e il mancato adeguamento della stazione appaltante determina la sanzione amministrativa pecuniaria da 250 euro a 25.000 euro a carico del dirigente responsabile.

 

Organo di policy

È istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri una Cabina di regia con il compito di:

 

1. effettuare una ricognizione sullo stato di attuazione del presente codice e sulle difficoltà riscontrate dalle stazioni appaltanti nella fase di applicazione anche al fine di proporre eventuali soluzioni correttive e di miglioramento;
2. curare, se del caso con apposito piano di azione, la fase di attuazione del codice coordinando l’adozione, da parte dei soggetti competenti, di decreti e linee guida, nonché della loro raccolta in testi unici integrati, organici e omogenei, al fine di assicurarne la tempestività e la coerenza reciproca;
3. esaminare le proposte di modifiche normative nella materia disciplinata dal presente codice al fine di valutarne l’impatto sulla legislazione vigente, garantire omogeneità e certezza giuridica;
4. promuovere la realizzazione, in collaborazione con i soggetti competenti, di un piano nazionale in tema di procedure telematiche di acquisto, al fine della diffusione dell’utilizzo degli strumenti informatici e della digitalizzazione delle fasi del processo di acquisto;
5. promuovere accordi, protocolli di intesa, convenzioni, anche con associazioni private per agevolare la bancabilità delle opere pubbliche.

 

Le prime linee guida applicative ANAC

Il Nuovo Codice demanda all’ANAC l’adozione di alcuni atti a carattere generale finalizzati a offrire indicazioni interpretative e operative agli operatori del settore (stazioni appaltanti, imprese esecutrici, organismi di attestazione) nell’ottica di perseguire gli obiettivi di semplificazione e standardizzazione delle procedure, trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa, apertura della concorrenza, garanzia dell’affidabilità degli esecutori, riduzione del contenzioso.

L’ANAC ha predisposto alcuni documenti preliminari che ha posto in consultazione per acquisire il punto di vista di tutti i soggetti interessati (osservazioni, ulteriori approfondimenti, integrazioni).

 

Responsabile unico del procedimento

L’art. 31 del Codice prevede, al comma 5, che l’ANAC definisca una disciplina di maggiore dettaglio sui compiti specifici del Responsabile Unico di Progetto (RUP), nonché sugli ulteriori requisiti di professionalità rispetto a quanto disposto dal Codice, in relazione alla complessità dei lavori. Prevede inoltre che l’Autorità determini l’importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista o con il direttore dell’esecuzione del contratto.

Nelle Linee Guida l’ANAC precisa che la fissazione dei titoli di studio richiesti per ricoprire l’incarico di RUP, in mancanza di specifiche indicazioni, avviene prendendo a riferimento, per i lavori e i servizi attinenti all’architettura e ingegneria, titoli di studio di natura tecnica e, per i servizi e le forniture, diplomi di natura tecnica e diplomi di laurea, con la specificazione che, per appalti di servizi che rivestono particolare complessità o richiedono specifiche competenze tecniche, è necessario il possesso del titolo di studio nelle materie attinenti all’oggetto dell’affidamento. Per quanto concerne i requisiti professionali, è stata operata la scelta di richiedere, per i lavori e i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, l’abilitazione all’esercizio della professione e l’iscrizione all’Albo professionale. È stata richiesta, inoltre, una specifica esperienza professionale e un’adeguata formazione. La determinazione del periodo di esperienza e di formazione professionale è rimessa alla stazione appaltante, che deve effettuarla, caso per caso, in relazione allo specifico affidamento. Ciò al fine di garantire quanto più possibile la corrispondenza tra i requisiti professionali del RUP e la specifica natura dell’intervento da realizzare. In accoglimento delle richieste pervenute, i requisiti professionali del RUP sono stati calibrati in relazione alla tipologia, alla complessità e all’importo dell’affidamento, prevedendo alcune soglie di riferimento.

Nelle linee guida si stabilisce inoltre che il RUP può svolgere anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori, a condizione che sia in possesso di una serie di requisiti. Le funzioni di RUP, progettista e direttore dei lavori non possono coincidere nel caso di lavori di speciale complessità o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, oltre che tecnologico, nonché nel caso di progetti integrali ovvero di interventi di importo superiore a 1.500.000 di euro. Per gli appalti di importo inferiore a 1.000.000 di euro si applicano le disposizioni di cui all’art. 26, comma 6, lett. d), e comma 7, del Codice.

 

Servizi ingegneria e architettura

A seguito della consultazione pubblica, l’ANAC ha pubblicato le Linee Guida, redatte sulla base dell’art. 213, comma 2 del d.lgs. 50/2016 che attribuisce all’ANAC il compito di garantire la promozione dell’efficienza e della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, fornendo alle medesime supporto, anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi, e favorendo lo sviluppo delle migliori pratiche, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo e altri strumenti di regolamentazione flessibile, comunque denominati. Si chiedevano: osservazioni, indicazioni in ordine a eventuali integrazioni, soluzioni alternative, elementi da semplificare e/o eliminare, in quanto ritenuti non più attuali.

 

Questi i Principi generali indicati dall’ANAC:

Modalità di affidamento.Non sono consentite modalità di affidamento dei servizi di ingegneria e architettura diverse da quelle individuate dal Codice. L’art. 157, comma 3 del Codice, vieta, infatti, «l’affidamento di attività di progettazione, direzione lavori, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, collaudo, indagine e attività di supporto per mezzo di contratti a tempo determinato o altre procedure diverse da quelle previste dal presente decreto».

Continuità nella progettazione e accettazione progettazione svolta.Un secondo elemento cardine è costituito dall’essere svolta la progettazione definitiva e quella esecutiva, preferibilmente, dal medesimo soggetto, onde garantire omogeneità e coerenza al processo. È ammissibile la partecipazione alla gara per il servizio di progettazione definitiva ed esecutiva anche del progettista che ha redatto l’eventuale progetto di fattibilità tecnica ed economica.

Divieto subappalto relazione geologica.Un terzo elemento di base riguarda il divieto di subappalto delle prestazioni relative alla redazione della relazione geologica, che non comprende le prestazioni d’opera riguardanti le indagini geognostiche e geotecniche e le altre prestazioni specificamente indicate nella norma.

Cauzione provvisoria e coperture assicurative.Un quarto principio fondamentale, secondo cui la stazione appaltante può chiedere soltanto la prestazione di una copertura assicurativa per la responsabilità civile professionale, per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di competenza ma non anche la c.d. cauzione provvisoria per i concorrenti agli incarichi di progettazione, redazione del piano di sicurezza e coordinamento e dei compiti di supporto al RUP (art. 93, comma 10).

Distinzione progettazione ed esecuzione.Gli appalti relativi ai lavori sono affidati ponendo a base di gara il progetto esecutivo, il cui contenuto garantisce la rispondenza dell’opera ai requisiti di qualità predeterminati e il rispetto dei tempi e dei costi previsti.

Affidamenti.Gli incarichi di importo pari o inferiore a 40.000 euro possono essere affidati in via diretta. Gli incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo di importo superiore a 40.000 e inferiore a 100.000 euro possono essere affidati dalle stazioni appaltanti a cura del responsabile del procedimento, nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza e secondo la procedura (negoziata senza bando). Gli operatori da invitare sono individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti. È possibile istituire un apposito elenco a cui attingere per l’individuazione degli operatori da invitare alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando. Per l’ANAC è necessario che l’istituzione dell’elenco avvenga nel rispetto del principio di trasparenza mediante un avviso contenente criteri e requisiti per la formazione dell’elenco stesso.

Gli affidamenti pari o superiori a 100.000 e fino alla soglia comunitaria sono affidati con procedura aperta o ristretta.

Per l’affidamento di incarichi di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria il quadro normativo vigente non fornisce più indicazioni in ordine ai requisiti di capacità economico finanziaria e tecnico-organizzativa in modo specifico per la partecipazione alle procedure di affidamento dei servizi di ingegneria e di architettura. È possibile però individuare alcuni requisiti: fatturato globale negli ultimi tre esercizi dell’ultimo quinquennio antecedenti la pubblicazione del bando; avvenuto espletamento negli ultimi dieci anni di servizi di ingegneria e di architettura per importi globali variabili per ogni classe e categoria; per i soggetti organizzati in forma societaria–società di professionisti e società di ingegneria–numero medio annuo del personale tecnico utilizzato negli ultimi tre anni. Ai fini della dimostrazione dei requisiti è ragionevole ritenere che, tra i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura, siano ricompresi anche gli studi di fattibilità relativi a opere pubbliche realizzate anche tramite finanza di progetto e ogni altro servizio propedeutico alla progettazione che abbia condotto alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblico interesse.

 

Classi, categorie e tariffe professionali.Nell’ambito della stessa categoria edilizia, le attività svolte per opere analoghe a quelle oggetto dei servizi da affidare (non necessariamente di identica destinazione funzionale) sono da ritenersi idonee a comprovare i requisiti quando il grado di complessità sia almeno pari a quello dei servizi da affidare. In relazione, poi, alla comparazione, ai fini della dimostrazione dei requisiti, tra le attuali classificazioni e quelle della L. 143/1949, l’ANAC rileva l’esigenza che le stazioni appaltanti evitino interpretazioni eccessivamente formali che possano determinare ingiustificate restrizioni alla partecipazione alle gare.

 

Valutazione offerte. La validazione del progetto posto a base di gara è un elemento essenziale del bando o della lettera di invito per l’affidamento dei lavori. L’ANAC propone uno schema dei Soggetti abilitati a effettuare la verifica ai fini della validazione.

 

Per quanto concerne la verifica e la validazione della progettazione si precisa che le stazioni appaltanti devono procedere all’affidamento di appalti di lavori sulla base di progetti esecutivi redatti e validati in conformità alla vigente normativa; a tal fine il RUP deve verificare, in contraddittorio con le parti, che il progetto esecutivo sia conforme alla normativa vigente.

 

Le linee guida individuano puntualmente i soggetti abilitati a effettuare la verifica ai fini della validazione. Qualora l’attività di verifica preventiva sia affidata all’esterno, l’affidamento avviene in modo unitario per tutti i livelli di progettazione, non verificati già all’interno, mediante selezione del soggetto verificatore con un’unica gara per tutti i livelli e tutti gli ambiti (architettonico, ambientale, strutturale, impiantistico, ecc.) di progettazione appaltati.

 

Direttore dei lavori

All’esito della consultazione pubblica, l’ANAC ha elaborato la proposta di Linee Guida ai sensi dell’art. 111, comma 1, del Codice da trasmettere al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

 

Da un punto di vista strutturale, le linee guida sono state suddivise in quattro capi dedicati, rispettivamente: I) alla definizione dell’ambito di applicazione; II) alla disciplina di alcuni profili di carattere generale (modalità di nomina del Direttore dei Lavori, cause di incompatibilità e rapporti con altre figure, quali il Rup, il Coordinatore per la sicurezza e il direttore tecnico di cantiere); III) alla definizione delle relative funzioni (distinte in relazione alla fase di esecuzione); IV) alla individuazione, ai sensi dell’art. 217, comma 1, lett. u), del Codice, degli articoli del d.P.R. n. 207/2010 che saranno sostituiti dalle linee guida.

 

Le linee guida si applicano ai contratti di appalto e, per quanto compatibili, anche ai contratti di concessione, di partenariato pubblico-privato e alle ipotesi di affidamento a contraente generale. Non rientrano nell’ambito di applicazione gli appalti nel settore dei beni culturali ai sensi dell’art. 147, comma 1, del Codice.

Per quanto riguarda le incompatibilità si prevede che:

 

1. al Direttore dei Lavori è precluso, dal momento dell’aggiudicazione e fino al collaudo, accettare nuovi incarichi professionali dall’impresa affidataria;
2. il Direttore dei Lavori, una volta conosciuta l’identità dell’aggiudicatario, deve segnalare l’esistenza alla stazione appaltante di eventuali rapporti con lo stesso, per la valutazione discrezionale sulla sostanziale incidenza di detti rapporti sull’incarico da svolgere;
3. le disposizioni di cui alle precedenti lettere a) e b) devono essere previste nei bandi di gara relativi all’affidamento delle attività di direzione dei lavori ai fini dell’assunzione del relativo impegno contrattuale.

 

Nella definizione dei rapporti tra RUP e Direttore dei lavori l’ANAC ha ritenuto di riconoscere una espressa autonomia al Direttore dei Lavori nell’impartire all’impresa affidataria gli ordini di servizio sugli aspetti tecnici ed economici del contratto, nel rispetto, naturalmente, delle eventuali disposizioni di servizio impartite dal Rup al Direttore dei Lavori. Il necessario coordinamento tra le due figure è realizzato anche attraverso la previsione, in generale, in capo al Direttore dei Lavori dell’obbligo di un’attività di reportistica, da trasmettere periodicamente al Rup, sulle principali attività di cantiere e sull’andamento delle lavorazioni, oltre che mediante specifici obblighi di comunicazione al Rup previsti nella proposta di linee guida.

 

Direttore dell’esecuzione

All’esito della consultazione pubblica, l’ANAC ha elaborato la proposta di Linee Guida ai sensi dell’art. 111, comma 2, del Codice da trasmettere al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Le linee guida sono suddivise in tre capi dedicati: I) alla definizione dell’ambito di applicazione; II) alla disciplina di alcuni profili di carattere generale (modalità di nomina del Direttore dell’Esecuzione, rapporti con il Rup e cause di incompatibilità); III) alla definizione delle relative funzioni (distinte in relazione alla fase di esecuzione).

L’incarico di Direttore dell’Esecuzione è, di norma, ricoperto dal RUP. Qualora non vi sia tale coincidenza, la stazione appaltante, su proposta del Rup, nomina il Direttore dell’Esecuzione individuandolo tra i soggetti in possesso di requisiti di adeguata professionalità e competenza in relazione all’oggetto del contratto: personale della stazione appaltante titolare del contratto o di altre stazioni appaltanti, mediante stipula di apposite convenzioni; professionisti esterni individuati con le modalità previste dall’art. 31, comma 8, del Codice.

Per il Direttore dell’esecuzione valgono le stesse incompatibilità previste per il Direttore dei lavori.

 

Offerta economicamente più vantaggiosa

L’art. 95 del Codice prevede che le amministrazioni aggiudicatrici utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV). Al fine di facilitare le stazioni appaltanti e gli operatori economici, l’ANAC ha redatto le Linee Guida, di natura prevalentemente tecnico-matematica, per fornire indicazioni operative per il calcolo dell’OEPV.

Tale intervento ha consentito di elaborare riferimenti che tengono conto delle attuali condizioni del mercato delle commesse pubbliche e delle esigenze di approvvigionamento normalmente espresse dalle stazioni appaltanti, senza comprimere le valutazioni delle stesse.

L’ANAC ha inteso precisare che la scelta del criterio di aggiudicazione, la definizione dei criteri di valutazione, dei metodi e delle formule per l’attribuzione dei punteggi, la determinazione dei punteggi stessi e del metodo per la formazione della graduatoria finale devono svilupparsi nel corso della vita iniziale dell’appalto, dalla programmazione alla predisposizione della documentazione di gara. Sono stati definiti i parametri generali che, secondo la prassi, le stazioni appaltanti devono valutare ai fini della concreta individuazione dei criteri di valutazione e per la determinazione dei relativi punteggi. Tali indicazioni consentono di orientare, senza mortificare, la discrezionalità della stazione appaltante, unica conoscitrice del contesto in cui si inserisce l’affidamento.

 

Commissari di gara

L’art. 78 del Codice prevede che l’ANAC gestisca e aggiorni l’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici.

Con le Linee Guida vengono definiti i criteri e le modalità per l’iscrizione all’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici da parte dei soggetti dotati di requisiti di compatibilità e moralità, nonché di comprovata competenza e professionalità nello specifico settore a cui si riferisce il contratto. Con successivo Regolamento saranno definite le modalità per la trasmissione della documentazione necessaria per l’iscrizione all’Albo. Le disposizioni contenute nelle linee guida non si applicano alle procedure di aggiudicazione di contratti di appalto o concessioni effettuate dagli enti aggiudicatori che non siano amministrazioni aggiudicatrici quando svolgono una delle attività previste dagli articoli 115-121 del Codice.

Nei documenti di gara, le stazioni appaltanti devono fornire informazioni dettagliate sulla composizione della commissione giudicatrice, sulle modalità di scelta degli eventuali componenti interni e di nomina del presidente, nonché sulle funzioni e compiti della commissione.

Al fine di ridurre i costi della gara e velocizzare i tempi di aggiudicazione è opportuno che le stazioni appaltanti prevedano un numero di commissari, di regola pari a 3, salvo situazioni di particolare complessità nel quale il numero di commissari può essere elevato a 5. Per tutti gli appalti di importo superiore alle soglie di rilevanza comunitaria la scelta dei commissari avviene attingendo all’Albo gestito dall’ANAC.

 

Appalti sotto soglia

L’art. 36, comma 7, del Codice affida all’ANAC la definizione delle modalità di dettaglio per supportare le stazioni appaltanti nelle attività relative ai contratti di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea e migliorare la qualità delle procedure, delle indagini di mercato nonché la formazione e gestione degli elenchi degli operatori economici.

Nelle Linee Guida si precisa che l’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 40.000,00 euro può avvenire tramite affidamento diretto. I lavori di importo inferiore a 40.000,00 euro, da realizzare in amministrazione diretta, sono individuati dalla stazione appaltante a opera del responsabile unico del procedimento. La stazione appaltante, ove lo ritenga necessario, svolge una preliminare indagine, semplicemente esplorativa del mercato, volta a identificare le soluzioni presenti sul mercato per soddisfare i propri fabbisogni e la platea dei potenziali affidatari.

I contratti che hanno a oggetto lavori di importo pari o superiore a 40.000,00 euro e inferiore a 150.000,00 euro ovvero servizi e forniture di importo pari o superiore a 40.000,00 euro e inferiore alle soglie europee possono essere affidati tramite procedura negoziata previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti. La stazione appaltante può eseguire i lavori anche in amministrazione diretta, fatta salva l’applicazione della citata procedura negoziata per l’acquisto e il noleggio dei mezzi necessari.

L’indagine di mercato è preordinata a conoscere l’assetto del mercato, i potenziali concorrenti, gli operatori interessati, le relative caratteristiche soggettive, le soluzioni tecniche disponibili, le condizioni economiche praticate, le clausole contrattuali generalmente accettate, al fine di verificarne la rispondenza alle reali esigenze della stazione appaltante.

La stazione appaltante può individuare gli operatori economici selezionandoli da elenchi appositamente costituiti.

Confronto competitivo.Una volta conclusa l’indagine di mercato e formalizzati i relativi risultati, ovvero consultati gli elenchi di operatori economici, la stazione appaltante seleziona, in modo non discriminatorio gli operatori da invitare, in numero proporzionato all’importo e alla rilevanza del contratto e, comunque, in numero almeno pari a cinque, sulla base dei criteri definiti nella determina a contrarre ovvero dell’atto equivalente. La stazione appaltante tiene comunque conto del valore economico dell’affidamento.

I contratti di lavori di importo pari o superiore a euro 150.000,00 euro e inferiore a 1.000.000,00 euro possono essere affidati tramite la procedura negoziata di cui all’art. 63 del Codice, con consultazione di almeno dieci operatori economici, ove 11 esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici.

 

Esclusione dalle gare

L’art. 80, comma 5, lett. c) del d.lgs. 50/2016 prevede l’esclusione dalla partecipazione alle procedure d’appalto qualora «la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità». La norma individua alcune fattispecie esemplificative.

L’ANAC ha messo in consultazione le proprie linee guida, volte a favorire l’adozione di comportamenti omogenei da parte delle stazioni appaltanti nelle valutazioni di competenza, per precisare i mezzi di prova adeguati a comprovare le circostanze di esclusione ovvero quali carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto possano considerarsi significative ai fini della medesima disposizione.

 

Criteri reputazionali delle imprese

L’art. 83, comma 10, del d.lgs. 50/2016 prevede l’istituzione presso l’ANAC del sistema del Rating di impresa e delle relative penalità e premialità, da applicarsi ai fini della qualificazione delle imprese. Per il suo funzionamento, l’ANAC definisce i requisiti reputazionali e i criteri di valutazione degli stessi, nonché le modalità di rilascio della relativa certificazione.

Nelle linee guida messe in consultazione l’ANAC ha prospettato alcune soluzioni su: l’algoritmo di calcolo del Rating di impresa e la connessa questione della penalità e premialità degli operatori economici; l’individuazione degli indici reputazionali da utilizzare per il calcolo del Rating di impresa, evitando la sovrapposizione con altri elementi che già incidono sulla qualificazione delle imprese ovvero hanno rilevanza ai sensi dell’art. 80 del Codice, quali cause di esclusione o che impediscono la qualificazione; il flusso di dati che deve intercorrere tra le stazioni appaltanti e l’Osservatorio al fine di permettere all’Autorità di disporre delle informazioni necessarie per calcolare il Rating di impresa; l’implementazione del sistema di penalità e premialità e l’eventuale necessità di un periodo di sperimentazione dello stesso. Nel documento di consultazione vengono fornite indicazioni in merito a possibili soluzioni per gli argomenti sopra evidenziati; si chiede ai partecipanti alla consultazione di fornire indicazioni sulle soluzioni prospettate o di voler indicare soluzioni diverse.

 

Partenariato pubblico-privato

L’art. 181 del Codice prevede che l’ANAC adotti linee guida per definire le modalità con le quali le amministrazioni aggiudicatrici, attraverso la predisposizione e applicazione di sistemi di monitoraggio, esercitano il controllo sull’attività dell’operatore economico affidatario di un contratto di Partenariato Pubblico Privato (PPP), verificando in particolare la permanenza in capo allo stesso dei rischi trasferiti. Nelle linee guida sottoposte a consultazione si analizza l’attività di controllo sulla corretta allocazione tra soggetto pubblico e partner privato dei rischi connessi all’operazione di PPP e alle modalità e ai termini di mantenimento in capo al privato, per tutta la durata del rapporto contrattuale, dei rischi allo stesso allocati.

 

Gli altri provvedimenti attuativi

L’articolo 85 del Nuovo Codice dei contratti ha disciplinato il Documento di gara unico europeo (DGUE).La finalità del DGUE è quella di semplificare e ridurre gli oneri amministrativi che gravano sulle amministrazioni aggiudicatrici, sugli enti aggiudicatori e sugli operatori economici attraverso l’adozione di un unico modello autodichiarativo per la partecipazione alle procedure a evidenza pubblica.

Il Ministero delle infrastrutture ha adottato apposite Linee guida (Gazzetta Ufficiale n. 174 del 27.7.2016), con l’intento di fornire alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori alcune prime indicazioni in ordine al corretto utilizzo del DGUE, corredate di uno schema di formulario adattato al vigente e neo novellato quadro normativo nazionale.

Sono state inoltre approvate le tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni di progettazione adottato ai sensi dell’articolo 24, comma 8, del Nuovo Codice.

Il corrispettivo è costituito dal compenso e dalle spese ed oneri accessori. I corrispettivi possono essere utilizzati dalle stazioni appaltanti, ove motivatamente ritenuti adeguati, quale criterio o base di riferimento ai fini dell’individuazione dell’importo dell’affidamento. Le tabelle dei corrispettivi sono aggiornate entro tre mesi dall’entrata in vigore del decreto con cui sono definiti i contenuti della progettazione (GU n. 174 del 27.7.2016).

 

Alcune criticità

L’art. 90 del Dlg n. 163/2006, nella definizione delle società di ingegneria, stabiliva “ai corrispettivi relativi alle predette attività professionali si applica il contributo integrativo qualora previsto dalle norme legislative che regolano la Cassa di previdenza di categoria cui ciascun firmatario del progetto fa riferimento in forza della iscrizione obbligatoria al relativo albo professionale. Detto contributo dovrà essere versato pro quota alle rispettive Casse secondo gli ordinamenti statutari e i regolamenti vigenti”.

Il corrispondente articolo del Dlg n. 50/2016 (art. 24) definisce i soggetti che possono espletare i nuovi livelli di progettazione, prevedendo tra questi gli operatori inseriti nell’art. 46 (Operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria). Tra questi sono previste le società di ingegneria, la cui definizione ricalca quella del vecchio codice, fatta esclusione la parte che riguarda appunto il contributo integrativo. In realtà, all’interno del nuovo Codice nulla è stato inserito sulla contribuzione integrativa, anche per le società tra professionisti.

Le Casse Tecniche aderenti all’Adepp–Inarcassa, Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza per gli Ingegneri ed Architetti Liberi Professionisti,CIPAG, Cassa Italiana Previdenza e Assistenza Geometri,EPAP, Ente di Previdenza ed Assistenza Pluricategoriale,EPPI, Ente di Previdenza dei Periti Industriali ed dei Periti Industriali Laureati–hanno già sollecitato il Governo al fine di ottenere, nel quadro della prevista adozione delle Linee guida dell’ANAC in fase di elaborazione, le necessarie integrazioni alle norme. L’obbligo al pagamento del contributo da parte delle società garantisce una uniforme applicazione normativa e unequilibrato confronto concorrenziale tra i professionisti, indipendentemente dalla forma giuridica con cui esercitano la propria attività.

È previsto che i servizi di ingegneria siano oggetto di gara; tali servizi sono resi sempre sotto la responsabilità di un professionista abilitato anche nei casi in cui aggiudicataria risulti una società di ingegneria. I professionisti, anche nella forma societaria,devono dimostrare la loro regolarità contributiva mediante il “certificato di regolarità contributiva”. La norma ha omesso tale attestazione, estendendo in questi casi particolari l’obbligo del solo DURC, tipico per gli appaltatori di beni e/o servizi. Le Casse Tecniche hanno pertanto chiesto di colmare tale lacuna.

Le stesse Casse auspicano l’introduzione di un processo autorizzativo nell’ambito del Casellario rivolto alle Società di Ingegneria. Esse infatti sin dalla loro costituzione, non sono sottoposte a processi di vigilanza da parte degli Ordini professionali, né dell’ANAC, né da parte di altra autorità.

Un altro punto rilevante è quello relativo al peso dei requisiti economico-finanziari perl’accesso agli affidamenti di servizi di Architettura e Ingegneria, quali il fatturato degli ultimi tre anni, che rischia di sbarrare l’accesso non solo ai giovani, ma anche a tanti professionisti colpiti dalla crisi.

Inoltre dovrebbe essere garantita maggiore trasparenza negli affidamenti con criteridiscrezionali come quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, magari con l’introduzione di un’apposita griglia di fattori ponderali e di elementi di valutazione che, nell’attribuzione dei punteggi, riducano drasticamente il peso del prezzo, incrementando quello relativo alla qualità dell’offerta.

Un altro rilievo critico sollevato dagli operatori del settore riguarda i limiti al subappalto. In base al Nuovo Codice,il subappalto non può superare la quota del 30% dell’importo complessivo del contratto di lavori. Il vincitore di una gara può ricorrere al subappalto solo se la Stazione Appaltante ha previsto questa chance nel bando. Ma non soltanto, perché negli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria il Codice stabilisce che il partecipante indichi, al momento della presentazione dell’offerta, una terna di subappaltatori. Il rischio è che in alcune aree e per certe lavorazioni non ci siano abbastanza operatori da invitare, quindi il rispetto della norma risulterebbe piuttosto difficoltoso.