Dipendenti pubblici e incarichi extraistituzionali: il doppio lavoro che frena la libera professione

“I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”. Parte da qui, dall’art. 98, comma 1, della Costituzione, il focus della ricerca promossa dalla Fondazione Inarcassa e sviluppata da un gruppo di ricercatori e studiosi, con il coordinamento del professore Bernardo Giorgio Mattarella, del Centro di Ricerca sulle Amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet” della Luiss Guido Carli di Roma¹.

1. Lo studio è disponibile sul sito della Fondazione Inarcassa: https://fondazioneinarcassa.it/sites/default/files/ricerca%20pubblico%20impiego_rev.11_(def).pdf

Alla presentazione dello studio hanno preso parte, al Capranichetta di Roma, il 5 luglio scorso, i rappresentanti di Inarcassa, con il suo Presidente, architetto Giuseppe Santoro, del Consiglio Nazionale degli Architetti Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, architetto Massimo Giuntoli, del Consiglio Nazionale degli ingegneri, ingegnere Alberto Romagnoli, e, infine, l’Onorevole Andrea De Bertoldi, componente della Commissione Finanze della Camera dei deputati, che ha sempre mostrato attenzione e sensibilità verso i temi di maggiore interesse della libera professione. Al professore Mattarella, e ai suoi collaboratori del team di ricerca presenti in sala – tra cui la professoressa Daniela Bolognino e il professore Antonio Riccio – il compito di illustrare i contenuti e i dettagli del lavoro dell’indagine promossa dalla Fondazione Inarcassa.
La vignetta, realizzata dall’architetto Evasio De Luca, che campeggia sulla locandina di presentazione dell’evento, è la sintesi coerente della criticità che la Fondazione Inarcassa ha voluto rappresentare in relazione al fenomeno del doppio lavoro. Essa rappresenta i due volti dei dipendenti pubblici, i quali, come talvolta accade, si distraggono dal proprio impiego nella Pubblica Amministrazione per concentrarsi sugli incarichi extraistituzionali di interesse privato, assumendo la posizione di Giano Bifronte.
In apertura dei lavori, si sono tracciati i contorni della ricerca oggetto di studio, per mettere in evidenza, innanzitutto, l’impatto che il fenomeno del doppio lavoro ancora oggi ha sulla libera professione. A giudicare dai dati pubblicati dall’Anagrafe delle prestazioni – la banca dati che raccoglie tutti gli incarichi conferiti dalle Pubbliche Amministrazioni sia a dipendenti pubblici, sia a consulenti – analizzati all’interno della ricerca, nonché quelli resi noti dall’ultima relazione annuale del Dipartimento della funzione pubblica al Parlamento, il fenomeno del doppio lavoro appare alquanto debole e i suoi effetti sulla libera professione piuttosto contenuti. Le evidenze che ci segnalano i nostri associati, invece, ci restituiscono l’immagine di una realtà ben diversa e molto più complessa, probabilmente non sempre censita, dove il doppio lavoro rappresenta un fenomeno ampiamente diffuso.
In questo scenario, il doppio lavoro produce, in primo luogo, effetti in termini di concorrenza sleale, nei confronti di coloro che svolgono la libera professione in forma esclusiva.
Se volgiamo lo sguardo all’impianto normativo sorprende che malgrado la presenza nel nostro ordinamento di disposizioni precise sull’argomento permangano ancora forti criticità, certamente meritevoli di maggiore attenzione da parte del legislatore. Il principio di esclusività alla base dell’art. 98, comma 1, della Costituzione, volto ad escludere che il dipendente pubblico possa svolgere un’attività lavorativa che per intensità e continuità possa distoglierlo dal perseguimento dall’attività di servizio e, quindi, in grado di compromettere il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica Amministrazione, ha subìto un rapido e progressivo “temperamento” per via di una corposa e, talvolta confusa, legislazione in materia, sia di primo livello che regolamentare.
Questa ha favorito interpretazioni non univoche, se non addirittura contradditorie. Tutto questo ha contribuito a generare situazioni di evidente conflitto di interesse, o, comunque, borderline con l’acquiescenza di un quadro normativo e regolamentare evidentemente frammentato e disomogeneo, che il dipendente ha sfruttato nella sua posizione e funzione pubblica. Basti solo pensare alla complessa disciplina normativa che distingue tra posizioni di impiego pubblico, in formula full time e part time inferiore al 50 per cento, operata dal legislatore a partire dal 1993 con il dichiarato obiettivo di contenimento della spesa pubblica, che alla luce del tempo trascorso e delle evidenze di bilancio non ha nemmeno raggiunto il suo scopo. Occorre, pertanto, maggiore controllo e monitoraggio delle procedure autorizzative promosse dalle singole amministrazioni a favore dei propri dipendenti che intendono svolgere un’attività lavorativa secondaria.
Entrando nel vivo dei temi più vicini agli architetti e ingegneri liberi professionisti una prima proposta utile potrebbe essere quella di ridurre gli incentivi della Pubblica Amministrazione per le attività connesse alla progettazione, dirottandole sulle funzioni di programmazione e controllo.

Questa proposta avrebbe lo scopo di assicurare da parte della Pubblica Amministrazione il raggiungimento del principio del risultato di cui all’articolo 1 del nuovo Codice dei contratti pubblici, soprattutto alla luce delle criticità che ancora permangono nella messa a terra del PNRR. Ritengo, infatti, che la Pubblica Amministrazione non sia nemica della libera professione, ma una valida alleata, ognuna nel proprio ambito di competenza, per una migliore efficienza del nostro Paese.
Il tema della riforma della Pubblica Amministrazione, connessa alla stagione degli investimenti promossi nell’ambito del PNRR, è stato affrontato anche dai rappresentanti dei Consigli nazionali degli architetti e degli ingegneri. In particolare, Massimo Giuntoli, Responsabile del Dipartimento Lavoro del Consiglio Nazionale Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, ha apprezzato il lavoro svolto e promosso dalla Fondazione Inarcassa perché quello del doppio lavoro è un “tema da trattare” , anche nell’ambito dei lavori del Consiglio nazionale, alla luce della recente riforma del Codice dei contratti pubblici nel quale assume una nuova centralità la figura del dirigente pubblico e, in particolare, quella del RUP. Parole condivise da parte di Alberto Romagnoli, in rappresentanza del Consiglio nazionale degli Ingegneri, che ha confermato l’interesse verso il fenomeno del doppio lavoro e dei suoi effetti in termini di concorrenza sleale, etica e deontologia, conflitti di interesse che “devono essere approfonditi”, soprattutto ora che il Governo è deciso a puntare sulla riforma della Pubblica Amministrazione.
La parte dei saluti istituzionali si è conclusa con l’intervento del Presidente di Inarcassa, architetto Giuseppe Santoro, il quale ha fornito, ad integrazione del lavoro sviluppato dal Centro “Bachelet”, alcuni numeri e dati statistici elaborati dalla Funzione Studi e Ricerche dell’Istituto di previdenza sui redditi professionali degli architetti e ingegneri che operano in qualità di dipendenti ed esercitano anche la libera professione.
In particolare, l’indagine illustrata dal Presidente di Inarcassa si è focalizzata sui 9.841 architetti e ingegneri dipendenti che hanno svolto con continuità l’attività libero professionale e dichiarato redditi nel periodo 2017- 2021. Questo comparto di professionisti è parte di un insieme più ampio di circa 27 mila dipendenti architetti e ingegneri che svolgono anche la libera professione, i quali hanno prodotto nel 2021 un monte redditi pari a 379 mln di euro, pari al 6 per cento del totale degli iscritti a Inarcassa.
Dei 9.841 professionisti, 3.165 non sono mai stati iscritti a Inarcassa, quindi sono sempre stati dipendenti di varia natura; mentre 6.676 risultano ex iscritti, di cui poco meno della metà nel periodo 2017-2021; la restante parte, nel periodo antecedente al 2017.
Inoltre, la maggior parte (3.482 professionisti) occupano la fascia d’età compresa tra i 46 e i 55 anni; segue, con 2.885 professionisti quella di età compresa tra 56 e i 65 anni.
Rispetto alla collocazione geografica, 4.677 professionisti operano nelle regioni del mezzogiorno, isole comprese, 3.263 nelle regioni settentrionali e 1.898 al centro.
Il solo reddito professionale medio prodotto nel 2021 registra il segno più rispetto all’anno precedente del 36 per cento, per un valore di 24.343 euro. L’analisi focalizzata, quindi, sulle fasce di reddito dei 9.841 professionisti dipendenti, mostra che 712 professionisti hanno dichiarato redditi nel 2021 compresi tra i 50 mila e i 100 mila euro, per un totale di 47,8 mln di euro su un totale di poco più di 239 mln di euro; sono, invece, 272 i professionisti dipendenti che hanno dichiarato redditi, nello stesso anno di riferimento, compresi tra i 100 mila e i 250 mila euro, per un totale di 40,3 mln di euro.
In conclusione – ha ricordato Santoro – la libera professione degli architetti e ingegneri, il benchmark del prodotto industriale italiano vuole continuare a lavorare in sinergia con le amministrazioni pubbliche in una chiara distinzione, e rispetto, dei ruoli, ciascuna nel proprio ambito di competenza.
Perché, dunque, rispetto al tema degli affidamenti extraistituzionali, resiste una tensione tra Pubblica Amministrazione e libera professione? Perché il legislatore ha avvertito la necessità di regolare il tema e non applicare più semplicemente le norme che regolano il rapporto di lavoro privato? Una prima risposta arriva dal professore Mattarella che ha illustrato il profilo della ricerca. “Le pubbliche amministrazioni tendono a non essere naturalmente efficienti, come lo sono le imprese private – sottolinea Mattarella – e per questo occorrono norme di diritto amministrativo volte a regolare quegli aspetti più critici che si palesano anche sul tema degli affidamenti degli incarichi extraistituzionali, ad esempio, conflitto di interessi e corruzione.
C’è un altro elemento altrettanto importante – ricorda Mattarella – che è quello della concorrenza tra il dipendente e il libero professionista. La possibilità che il dipendente pubblico possa svolgere attività extraistituzionali pone una questione di – parità di condizioni – nei confronti del libero professionista, in termini di aggiornamenti formativi e obblighi previdenziali, ma non solo”.
Il compito di fornire i dettagli della ricerca è stato affidato ai rappresentanti del team di ricerca che ha sviluppato il lavoro promosso dalla Fondazione Inarcassa, la professoressa Bolognino e il professore Riccio. Il quadro che emerge da questa ricerca è complesso e articolato e si snoda tra il riferimento costituzionale di cui all’art. 98, comma 1, e l’art. 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, cui si aggiunge la parte relativa ai regolamenti delle singole amministrazioni. Nel complesso, la ricerca si sviluppa sotto tre diversi profili: a) diritto del lavoro pubblico, contrattualizzato e in regime di diritto pubblico; b) diritto del lavoro privato; c) diritto dei contratti pubblici, con specifico riferimento all’affidamento degli incarichi di progettazione. Sono stati, quindi, analizzati la disciplina degli incarichi extraistituzionali a incompatibilità assoluta, che comprendono il divieto di svolgimento di attività lavorative lucrative che hanno carattere di abitualità e professionalità, il divieto di cumulo degli impieghi pubblici, il divieto di incarichi in conflitto di interessi e il divieto di revolving doors, e la disciplina degli incarichi extra- istituzionali a incompatibilità relativa, che possono essere svolti dal personale in full time e in part-time, superiore al 50 per cento, previa autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza.

In rappresentanza delle istituzioni è intervenuto l’Onorevole Andrea De Bertoldi della Commissione Finanze, il quale ha accolto positivamente, anzitutto, la proposta lanciata dal Presidente della Fondazione Inarcassa in apertura, a proposito di contenere gli incentivi alla Pubblica Amministrazione per le attività di progettazione privilegiando, invece, i criteri della programmazione del controllo. “Sono contrario all’abuso del doppio incarico” – ha detto De Bertoldi – per questo occorre favorire, anche in una cornice di parità generazionale che favorisca l’ingresso dei più giovani professionisti negli organi di rappresentanza, la procedura degli incarichi extraistituzionali in via eccezionale per progetti complessi che richiedono alta qualificazione. L’invito, infine, rivolto allo scrivente ad allargare il tavolo della discussione per coinvolgere altre realtà associative già impegnate su questi temi nello spirito di una maggiore tutela della libera professione.■